Cass. civ., Sez. Un., 1° febbraio 2023, n. 3077

Paga chi ha inquinato. Gli obblighi di messa in sicurezza d'emergenza e di bonifica gravano soltanto sul responsabile della contaminazione, cioè su chi vi ha dato causa con dolo o colpa: nel nostro ordinamento non esiste una responsabilità da posizione del proprietario del fondo. Il proprietario incolpevole è tenuto unicamente a comunicare il superamento delle soglie di contaminazione e ad adottare le misure di prevenzione; ha la facoltà, non l'obbligo, di eseguire volontariamente la bonifica.

Lo hanno stabilito le Sezioni Unite della Cassazione con la sentenza 1° febbraio 2023, n. 3077, chiarendo che la messa in sicurezza d'emergenza non è riconducibile alle misure di prevenzione dell'art. 240, comma 1, lettera i), del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, e che al proprietario o gestore incolpevole non può essere imposto alcun obbligo di messa in sicurezza né di bonifica. La sua è, con formula della Corte, un'obbligazione «di solvere più che di facere».

Che cosa deve fare, allora, il proprietario

Due cose, e sono precise.

L'art. 245, comma 2, del codice dell'ambiente gli impone di dare comunicazione alla Regione, alla Provincia e al Comune quando rilevi il superamento — o il pericolo concreto e attuale di superamento — delle concentrazioni soglia di contaminazione, e di attuare le misure di prevenzione secondo la procedura dell'art. 242.

Le misure di prevenzione sono definite dall'art. 240 come le iniziative per contrastare un evento che abbia creato una minaccia imminente per la salute o per l'ambiente. Sono cosa diversa, e assai meno onerosa, dalla messa in sicurezza e dalla bonifica.

Il comma 1 dell'art. 245 gli riconosce poi la facoltà di attivare volontariamente gli interventi: è una scelta, non un dovere.

Come si legge l'ordinanza ricevuta

È la prima verifica da fare, e da essa dipende tutto il resto.

L'art. 244 disciplina l'ordinanza della Provincia, che «diffida con ordinanza motivata il responsabile della potenziale contaminazione». Il comma 3 aggiunge che l'ordinanza «è comunque notificata anche al proprietario del sito ai sensi e per gli effetti dell'articolo 253».

La formula non è di stile. Se l'atto è stato notificato al proprietario con quel richiamo, non gli sta ordinando di bonificare: gli sta rendendo opponibile l'onere reale. Se invece gli ordina di fare senza avergli addebitato la contaminazione, l'atto è illegittimo.

Il limite economico: l'art. 253

Qui si concentra l'intera esposizione patrimoniale del proprietario incolpevole, e conviene conoscerne i tre presidi.

Gli interventi eseguiti d'ufficio costituiscono onere reale sul sito e le relative spese sono assistite da privilegio speciale immobiliare; l'onere reale va indicato nel certificato di destinazione urbanistica, ed è dunque visibile a ogni futuro acquirente.

Il privilegio e la ripetizione delle spese si esercitano verso il proprietario incolpevole solo previo provvedimento motivato che giustifichi l'impossibilità di individuare il responsabile o l'impossibilità, o infruttuosità, della rivalsa nei suoi confronti.

E soprattutto: il proprietario non responsabile risponde soltanto nei limiti del valore di mercato del sito determinato dopo l'esecuzione degli interventi. Se ha bonificato spontaneamente, ha azione di rivalsa verso il responsabile per le spese sostenute e per l'eventuale maggior danno subito.

Come si prova chi ha inquinato

È il terreno su cui si decidono queste controversie.

L'onere di dimostrare che vi sia stato un comportamento quantomeno colposo del soggetto individuato come responsabile incombe sull'amministrazione, e l'accertamento del nesso causale deve fondarsi su adeguata motivazione e su idonei elementi istruttori.

L'amministrazione può però avvalersi di presunzioni semplici ai sensi dell'art. 2727 c.c., purché plurime, gravi, precise e concordanti. Lo standard non è quello penalistico: il criterio è il «più probabile che non», e non l'«oltre ogni ragionevole dubbio» (Cons. Stato, sez. IV, 18 dicembre 2023, n. 10964).

La Corte di giustizia dell'Unione europea, con la sentenza 9 marzo 2010 nella causa C-378/08, ha ritenuto che la direttiva 2004/35/CE non osti a una normativa che consenta di presumere il nesso causale anche in caso di inquinamento diffuso, in base alla vicinanza degli impianti, purché l'autorità disponga di indizi plausibili — la vicinanza, la corrispondenza fra le sostanze rinvenute e i componenti impiegati. Con la sentenza 4 marzo 2015 nella causa C-534/13 ha confermato che l'obbligo di bonifica grava sul solo responsabile.

Su chi si difenda opponendo la responsabilità di terzi grava però un onere di allegazione qualificato: non basta ventilare genericamente il dubbio, occorre indicare a quale altra impresa, per specifica e determinata causalità, la condotta vada addebitata.

Un filone minoritario da conoscere

Va segnalato perché è la posizione che l'amministrazione talvolta invoca. Alcune pronunce del Consiglio di Stato — sez. IV, nn. 5863, 5864 e 3426 del 2022 — pur negando obblighi di bonifica al proprietario incolpevole, hanno ricondotto anche la messa in sicurezza d'emergenza alle misure preventive esigibili dal proprietario in forza del principio di precauzione, senza necessità di accertarne dolo o colpa. È esattamente la tesi che le Sezioni Unite hanno poi respinto nel 2023, ed è utile saperlo quando la si vede riproposta.

Che cosa se ne trae in pratica

Il proprietario che riceva un'ordinanza deve fare le due cose che gli competono — comunicare e prevenire — e contestare l'istruttoria sul nesso causale, non la sola motivazione: va chiesto quali indizi sostengano l'imputazione e come reggano al vaglio del «più probabile che non». Il termine per impugnare davanti al giudice amministrativo è di sessanta giorni, ed è di decadenza.

Chi sta acquistando ha invece un accorgimento da adottare prima del rogito: l'onere reale non nasce con la contaminazione, nasce con il provvedimento dell'amministrazione. Vanno perciò verificati il certificato di destinazione urbanistica e l'esistenza di procedimenti aperti.

Il presente contributo tratta la questione in termini generali. L'applicazione al caso concreto richiede l'esame degli atti e delle circostanze specifiche.

Lo Studio Legale Lanocita si occupa di diritto ambientale e riceve richieste di parere all'indirizzo indicato nella pagina contatti.

Nelle controversie amministrative operano termini perentori e di breve durata: la loro decorrenza va verificata sul singolo caso.

Nella predisposizione di questo contributo sono stati impiegati strumenti di intelligenza artificiale per la ricerca e l'organizzazione delle fonti. Il testo è redatto, verificato e sottoscritto dall'Avv. Giuseppe Lanocita.

Aggiornato al 19 agosto 2026.

Art. 36-bis d.P.R. 380/2001, introdotto dal d.l. 69/2024 (Salva-casa)

Dipende dalla gravità dell'abuso, e dal 2024 la risposta si è sdoppiata. Per gli abusi gravi — opere realizzate in assenza di titolo o in totale difformità — resta la sanatoria ordinaria dell'art. 36 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, che esige la doppia conformità piena: l'opera deve essere conforme alla disciplina urbanistico-edilizia sia al momento della realizzazione sia al momento della domanda. Per gli abusi parziali vale invece il nuovo art. 36-bis, che si accontenta della conformità urbanistica alla data della domanda e dei soli requisiti edilizi vigenti all'epoca della realizzazione.

La distinzione è stata introdotta dall'art. 1, comma 1, del decreto-legge 29 maggio 2024, n. 69, convertito con modificazioni dalla legge 24 luglio 2024, n. 105, il cosiddetto Salva-casa, che ha riscritto l'art. 36 restringendone l'ambito e ha inserito l'art. 36-bis per le parziali difformità, per l'assenza o difformità dalla segnalazione certificata e per le variazioni essenziali.

Perché la doppia conformità è un ostacolo così alto

Perché richiede che l'opera fosse regolare anche allora. Se un immobile è stato costruito quando il piano non lo consentiva, e solo in seguito la disciplina è cambiata, la sanatoria ordinaria non si può ottenere: manca la conformità originaria.

Il requisito non è una scelta amministrativa ma un principio fondamentale della materia del governo del territorio, che le Regioni non possono derogare. La Corte costituzionale lo ha affermato con la sentenza 29 maggio 2013, n. 101, e lo ha ribadito con la sentenza 15 luglio 2024, n. 125, dichiarando incostituzionale la legge provinciale che consentiva il rilascio della concessione in sanatoria in deroga a quel requisito.

Da qui discende anche l'inammissibilità della cosiddetta sanatoria giurisprudenziale, e la regola per cui l'accertamento di conformità presuppone opere già ultimate e integralmente conformi: non è ammissibile un permesso in sanatoria subordinato all'esecuzione di ulteriori opere (Cons. Stato, sez. IV, 8 settembre 2015, n. 4176; nello stesso senso Cass. pen., sez. III, 11 luglio 2013, n. 29733).

Che cosa cambia con l'art. 36-bis

Tre cose, e sono tutte a favore del proprietario.

La prima è la conformità asimmetrica: basta che l'intervento sia conforme alla disciplina urbanistica vigente al momento della domanda e ai requisiti edilizi vigenti al momento della realizzazione. Cade il vincolo della doppia conformità piena.

La seconda è la sanatoria condizionata: il Comune può prescrivere l'esecuzione di interventi di adeguamento invece di negare il titolo, il che ribalta la regola tradizionale appena richiamata.

La terza, e la più importante sul piano pratico, è il silenzio-assenso. Sulla domanda di permesso in sanatoria ai sensi dell'art. 36-bis il Comune deve pronunciarsi entro quarantacinque giorni, decorsi i quali la richiesta si intende accolta. È l'esatto contrario di quanto avviene con l'art. 36, dove il decorso di sessanta giorni senza risposta vale rigetto.

Il prezzo è l'oblazione maggiorata del venti per cento quando manchi la doppia conformità.

Dove l'art. 36-bis non arriva

La giurisprudenza che si è formata fra il 2025 e il 2026 sta perimetrando l'istituto in senso restrittivo, e conviene conoscerne i confini prima di presentare l'istanza.

L'art. 36-bis si applica a tre fattispecie: la parziale difformità dal permesso di costruire o dalla segnalazione alternativa; l'assenza o la difformità dalla segnalazione certificata semplice; le variazioni essenziali (TAR Veneto, Venezia, n. 70/2026).

Non si applica alle opere soggette a segnalazione alternativa al permesso di costruire, per le quali resta l'art. 36 (TAR Campania, Salerno, n. 693/2025). Non si applica in mancanza di un permesso di costruire di riferimento, e i titoli rilasciati in sanatoria non possono fungere da titolo di riferimento (TAR Campania, Salerno, n. 330/2026). E non copre l'opera che, per la sua consistenza, avrebbe richiesto il permesso: in quel caso la segnalazione in sanatoria dell'art. 37 è inidonea e occorre l'istanza dell'art. 36 (Cons. Stato, sez. IV, 13 gennaio 2025, n. 181).

Il vincolo paesaggistico

Se l'immobile è soggetto a vincolo, l'art. 36-bis, comma 4, scandisce un procedimento a termini perentori: centottanta giorni per l'autorità competente, previo parere vincolante della soprintendenza da rendere entro novanta giorni, anch'essi perentori. In mancanza opera il silenzio-assenso.

Il condono non è stato riaperto

Va detto con chiarezza perché è la domanda che si ripresenta a ogni intervento normativo in materia. La sanatoria ordinaria e il condono sono istituti diversi: la prima è a regime e sana i soli abusi formali; il secondo è straordinario, chiuso nel tempo, e copriva anche gli abusi sostanziali. Le leggi di condono — la legge 47/1985, l'art. 39 della legge 724/1994, l'art. 32 del d.l. 269/2003 — non sono state riaperte dal Salva-casa. Chi non presentò domanda entro i termini di allora non ha una seconda finestra.

E anche per chi la presentò, il silenzio non basta: il silenzio-assenso su domanda di condono non si forma per il mero decorso del termine, occorrendo la prova di tutti i requisiti soggettivi e oggettivi, inclusa la tempestiva ultimazione dell'opera (Cons. Stato, sez. VII, n. 7247/2025 e sez. VI, n. 4213/2025).

Il momento in cui presentare l'istanza

È il dato pratico che decide più esiti di ogni argomento giuridico. L'istanza va presentata prima che scadano i novanta giorni dell'ingiunzione a demolire: dopo l'acquisizione del bene al patrimonio comunale, che opera di diritto alla scadenza del termine, il responsabile dell'abuso non è più legittimato a chiedere l'accertamento di conformità (Cons. Stato, Adunanza plenaria, 11 ottobre 2023, n. 16).

I termini di riferimento, in sintesi: sessanta giorni per la decisione sull'istanza ex art. 36, con silenzio-rigetto; quarantacinque giorni per il permesso in sanatoria ex art. 36-bis, con silenzio-assenso; trenta giorni per la segnalazione in sanatoria; sessanta giorni per impugnare il diniego davanti al giudice amministrativo.

Il presente contributo tratta la questione in termini generali. L'applicazione al caso concreto richiede l'esame degli atti e delle circostanze specifiche.

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Cons. Stato, Ad. plen., 11 ottobre 2023, n. 16; Corte cost. n. 160/2024

Sempre che accerti l'abusività dell'opera, e senza dover valutare altro. L'ingiunzione a demolire è atto vincolato e dovuto: non richiede una motivazione sull'interesse pubblico alla rimozione, non richiede la comparazione con l'interesse del privato a conservare l'immobile, ed è sufficientemente motivata con la descrizione delle opere e delle ragioni della loro abusività.

Soprattutto, il tempo trascorso non conta. L'illecito edilizio ha carattere permanente, e la mera inerzia dell'amministrazione non rende legittimo ciò che era illegittimo fin dall'origine. Lo hanno stabilito le Adunanze plenarie del Consiglio di Stato 17 ottobre 2017, nn. 8 e 9, per cui l'ingiunzione, anche tardiva, per la sua natura vincolata non richiede motivazione sulle ragioni di pubblico interesse diverse dal ripristino della legalità violata.

Le censure che non funzionano

Vale la pena elencarle, perché sono quelle che vengono proposte più spesso e che vengono respinte con costanza.

Il decorso del tempo non genera affidamento tutelabile, perché la tutela dell'affidamento presuppone provvedimenti amministrativi che abbiano generato aspettative stabili, e qui non ce ne sono (Cons. Stato, sez. VII, 22 gennaio 2024, n. 659). Una precisazione ricorrente nelle pronunce più recenti aggiunge che, se mai un onere motivazionale rafforzato dovesse configurarsi, il periodo rilevante non sarebbe quello fra l'abuso e il provvedimento, ma quello fra la conoscenza dell'abuso da parte dell'amministrazione e il provvedimento.

Il difetto di motivazione non regge, essendo l'ordinanza atto dovuto e rigorosamente vincolato, adeguatamente motivato con la descrizione delle opere abusive e delle ragioni della loro abusività (Cons. Stato, sez. II, 8 febbraio 2024, n. 1299).

La mancata comunicazione di avvio del procedimento non rileva, trattandosi di atto vincolato, per il combinato disposto degli artt. 7 e 21-octies, comma 2, della legge 241/1990.

La mancata indicazione dell'area di sedime nell'ordine demolitorio non è vizio di legittimità del provvedimento: l'indicazione precisa serve in fase di acquisizione (Cons. Stato, sez. VII, 19 dicembre 2025, n. 10126).

A chi è diretto l'ordine

L'art. 31, comma 2, del d.P.R. 380/2001 individua i destinatari in forma congiunta e non alternativa: il proprietario e il responsabile dell'abuso. L'ordinanza può quindi essere emanata nei confronti del proprietario anche se non è lui ad aver costruito, trattandosi di illecito permanente sanzionato in via ripristinatoria (Cons. Stato, sez. VII, 22 gennaio 2024, n. 655). L'abusività, del resto, è connotazione di natura reale, che segue l'immobile anche nei successivi trasferimenti (Cons. Stato, sez. VII, 24 novembre 2025, n. 9141).

C'è però una distinzione che salva il proprietario incolpevole, e riguarda non la demolizione ma l'acquisizione: da questa il proprietario va esente se dimostra in modo inequivocabile la propria completa estraneità all'abuso o di essersi attivato per impedirlo (Cons. Stato n. 9141/2025 cit.). Sono due sanzioni distinte, che conseguono a due illeciti distinti: la demolizione all'abuso, l'acquisizione all'inottemperanza (Corte cost. 15 luglio 1991, n. 345).

Se l'ordinanza non è notificata a un comproprietario, non per questo è illegittima: è inefficace nei suoi confronti, ed egli conserva la facoltà di impugnarla nel termine decorrente dalla piena conoscenza (Cons. Stato, sez. VII, 25 giugno 2024, n. 5605).

I novanta giorni, e che cosa succede dopo

L'art. 31, comma 3, assegna novanta giorni per demolire. Scaduti, il bene, l'area di sedime e l'area necessaria alla realizzazione di opere analoghe sono acquisiti di diritto e gratuitamente al patrimonio comunale, entro il limite massimo di dieci volte la superficie utile abusivamente costruita.

L'acquisizione opera ipso iure: l'atto con cui l'amministrazione la constata ha natura dichiarativa, ed è parzialmente costitutivo solo quando identifichi per la prima volta l'area ulteriore (Cons. Stato, Adunanza plenaria, 11 ottobre 2023, n. 16). La stessa pronuncia precisa che dopo la scadenza dei novanta giorni il responsabile non è più legittimato a proporre l'accertamento di conformità: è la ragione per cui l'istanza di sanatoria va presentata prima.

All'inottemperanza si aggiunge una sanzione pecuniaria da duemila a ventimila euro, applicata sempre nel massimo per le aree vincolate o a rischio idrogeologico, che le Regioni possono aumentare e rendere reiterabile (art. 31, commi 4-bis e seguenti).

Due novità recenti temperano il quadro. Il Salva-casa ha introdotto la possibilità di prorogare il termine fino a duecentoquaranta giorni, con atto motivato, per gravi esigenze di salute, assoluto bisogno o grave disagio socio-economico: va però chiesta, non si applica d'ufficio. E la Corte costituzionale, con la sentenza 3 ottobre 2024, n. 160, ha dichiarato illegittimo l'art. 31, comma 3, nella parte in cui non fa salvo il diritto di ipoteca iscritto a favore del creditore non responsabile dell'abuso anteriormente alla trascrizione dell'accertamento di inottemperanza.

Le difese che invece hanno presa

Sono tre, e sono tutte di fatto prima che di diritto.

La prima è la qualificazione dell'opera: se l'intervento richiedeva soltanto la segnalazione certificata, la demolizione ex art. 31 è illegittima e la sanzione applicabile è quella pecuniaria dell'art. 37.

La seconda è l'epoca di realizzazione: se l'opera è anteriore al 1967 o coperta da titolo, l'abuso non c'è. L'onere della prova, in giudizio, grava però sul privato.

La terza è la pendenza di una domanda di sanatoria o di condono, che non rende inefficace il provvedimento sanzionatorio ma ne determina la sospensione; in caso di rigetto l'ordine riacquista efficacia senza necessità di un nuovo provvedimento (Cons. Stato n. 1705/2024).

Va infine ricordata la fiscalizzazione dell'art. 34, comma 2, che consente di sostituire la demolizione con una sanzione pecuniaria quando il ripristino non possa avvenire senza pregiudizio della parte conforme. È norma eccezionale e derogatoria: l'amministrazione non deve valutarla prima di ordinare la demolizione, incombendo sul privato la dimostrazione rigorosa, in fase esecutiva, dell'impossibilità tecnica (Cons. Stato, sez. VII, 18 agosto 2023, n. 7822; conforme sez. II, 17 febbraio 2021, n. 1452).

I termini

Novanta giorni per demolire, prorogabili fino a duecentoquaranta con atto motivato. Sessanta giorni per impugnare l'ordinanza davanti al giudice amministrativo, decorrenti dalla notifica o, per il comproprietario pretermesso, dalla piena conoscenza.

Il presente contributo tratta la questione in termini generali. L'applicazione al caso concreto richiede l'esame degli atti e delle circostanze specifiche.

Lo Studio Legale Lanocita si occupa di edilizia e urbanistica e riceve richieste di parere all'indirizzo indicato nella pagina contatti.

Nelle controversie amministrative operano termini perentori e di breve durata: la loro decorrenza va verificata sul singolo caso.

Nella predisposizione di questo contributo sono stati impiegati strumenti di intelligenza artificiale per la ricerca e l'organizzazione delle fonti. Il testo è redatto, verificato e sottoscritto dall'Avv. Giuseppe Lanocita.

Aggiornato al 19 agosto 2026.

Corte cost. n. 45/2019; Cons. Stato, sez. IV, 13 gennaio 2025, n. 181

Il permesso di costruire serve per gli interventi a maggiore impatto: nuova costruzione, ristrutturazione urbanistica e ristrutturazione edilizia cosiddetta pesante, cioè quella che comporta modifiche della volumetria complessiva o, su immobili tutelati, di sagoma, prospetti e caratteristiche planivolumetriche (art. 10, comma 1, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380). La segnalazione certificata di inizio attività copre invece la manutenzione straordinaria e il restauro che incidano su parti strutturali, la ristrutturazione leggera e le varianti non essenziali (art. 22).

La cosa importante da sapere è un'altra, e riguarda che cosa accade se si sbaglia: la SCIA presentata per un'opera che richiedeva il permesso non produce alcun effetto. Non è un titolo tacito, e non copre nulla.

Perché la scelta del titolo non trasforma l'opera

La segnalazione certificata non è un provvedimento amministrativo: è una dichiarazione del privato, alla quale l'ordinamento ricollega determinati effetti solo se l'intervento corrisponde davvero al modello legale. Lo ha affermato il Consiglio di Stato nella sentenza 13 gennaio 2025, n. 181: la SCIA, per produrre gli effetti tipizzati dal legislatore, deve rispondere al modello delineato dal legislatore, ed è necessario che le opere siano riconducibili alle fattispecie astratte per cui quello strumento è ammesso.

Il principio risale all'Adunanza plenaria 29 luglio 2011, n. 15, che aveva escluso la natura provvedimentale della segnalazione affermando l'immanenza e la doverosità del potere di controllo dell'amministrazione.

La conseguenza è netta e va detta senza attenuazioni: quando il Comune dichiara inefficace una SCIA presentata per un'opera soggetta a permesso, non sta esercitando un potere di autotutela. Sta accertando un abuso. Non deve quindi motivare l'interesse pubblico, non deve comparare gli interessi, e non è vincolato ai termini che valgono per il controllo sulle segnalazioni regolari.

Che cosa si rischia in concreto

La sanzione segue la natura sostanziale dell'opera, non il titolo scelto.

Se l'intervento era soggetto a SCIA e le opere sono state realizzate in difformità, si applica l'art. 37 del d.P.R. 380/2001: sanzione pecuniaria pari al triplo dell'aumento di valore venale, con un minimo di 1.032 euro; per il restauro e il risanamento su immobili vincolati, rimessione in pristino e sanzione da 516 a 10.329 euro; per la segnalazione tardiva presentata a lavori in corso, 516 euro.

Se invece l'opera aveva le caratteristiche della nuova costruzione realizzata senza permesso, la sanzione è la demolizione ex art. 31, e l'art. 37 non si applica (Cons. Stato n. 6/2015). Non si può nemmeno sostenere che, per il solo fatto di aver presentato una segnalazione, ogni difformità successiva debba essere trattata come difformità dalla SCIA: se dopo la presentazione vengono realizzate senza titolo opere che avrebbero richiesto il permesso, opera la clausola di salvezza dell'art. 37, comma 6, che rinvia agli artt. 31, 33, 34, 35 e 44 (TAR Umbria, Perugia, n. 647/2025).

Va aggiunto che la sanatoria dell'art. 37 può essere chiesta unicamente per gli interventi dell'art. 22, commi 1 e 2, e non è estensibile a quelli per i quali la segnalazione è alternativa al permesso, per i quali si applica l'accertamento di conformità (Cass. pen., sez. III, 9 luglio 2009, n. 28048).

I trenta giorni, e a chi giovano

Chi ha invece centrato il modello legale ha una posizione robusta, e il tempo lavora a suo favore.

Il potere inibitorio, repressivo e conformativo del Comune sulla SCIA edilizia si esercita entro trenta giorni dalla presentazione (art. 19, comma 6-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241), e il termine ha natura perentoria, posto a tutela dell'affidamento del segnalante. Entro quel termine l'amministrazione non deve motivare granché: le basta esplicitare il contrasto fra la segnalazione e la normativa.

Dopo la scadenza cambia tutto. L'amministrazione esercita un potere diverso, assimilabile all'annullamento d'ufficio dell'art. 21-nonies della legge 241/1990, di cui condivide i presupposti e l'onere di comparazione fra interesse pubblico e interesse privato, ed è soggetta al termine di dodici mesi — ridotto dai precedenti diciotto dall'art. 63 del d.l. 31 maggio 2021, n. 77, convertito dalla legge 108/2021.

Attenzione alla SCIA condizionata: se l'intervento richiedeva assensi preventivi e questi mancano, la segnalazione è inefficace e il termine dei trenta giorni non decorre affatto. Chi inizia i lavori in quelle condizioni non si consolida mai.

Il vicino che vuole reagire

Non può impugnare la SCIA, perché non è un atto. Può soltanto sollecitare i poteri di verifica dell'amministrazione, ai sensi dell'art. 19, comma 6-ter, della legge 241/1990.

La Corte costituzionale, con la sentenza n. 45 del 2019, poi confermata dalla n. 153 del 2020, ha ritenuto legittimo questo assetto, osservando che il legislatore ha temporizzato il potere di controllo, connotandolo come vincolato in una prima fase e discrezionale in una seconda, decorsa la quale si estinguono il potere e il correlato interesse legittimo del terzo. Al terzo restano la sollecitazione dei poteri di verifica, la sollecitazione dei poteri di vigilanza edilizia degli artt. 27 e seguenti del d.P.R. 380/2001, l'azione risarcitoria verso l'amministrazione e la tutela civilistica verso il segnalante.

La finestra temporale entro cui muoversi è quella dei trenta giorni dalla presentazione, o comunque dei dodici mesi successivi alla loro scadenza.

Una via prudenziale che pochi usano

L'art. 22, comma 7, del d.P.R. 380/2001 consente di chiedere comunque il permesso di costruire per interventi che sarebbero soggetti a segnalazione. La scelta ha un effetto preciso: la violazione non comporta le sanzioni penali dell'art. 44, ma quelle dell'art. 37.

Nei casi dubbi — le tettoie, i depositi attrezzi, le strutture presentate come precarie — è un'opzione che merita considerazione, tanto più che la giurisprudenza è restrittiva: gli artt. 3 e 10 del testo unico escludono il permesso solo per gli interventi caratterizzati da contingenza e precarietà, mentre tettoie e depositi, a prescindere dal materiale, modificano l'assetto del territorio e non sono né pertinenze né opere da mera segnalazione (Cons. Stato, sez. II, 29 settembre 2025, n. 7589; sez. IV, 5 agosto 2025, n. 6941).

La domanda giusta, in definitiva, non è quale modulo presentare, ma che cosa si sta costruendo davvero. Il titolo non cambia la natura dell'opera.

Il presente contributo tratta la questione in termini generali. L'applicazione al caso concreto richiede l'esame degli atti e delle circostanze specifiche.

Lo Studio Legale Lanocita si occupa di edilizia e urbanistica e riceve richieste di parere all'indirizzo indicato nella pagina contatti.

Nelle controversie amministrative operano termini perentori e di breve durata: la loro decorrenza va verificata sul singolo caso.

Nella predisposizione di questo contributo sono stati impiegati strumenti di intelligenza artificiale per la ricerca e l'organizzazione delle fonti. Il testo è redatto, verificato e sottoscritto dall'Avv. Giuseppe Lanocita.

Aggiornato al 19 agosto 2026.

Corte cost. 7 aprile 2011, n. 115; Cons. Stato, sez. V, 12 giugno 2017, n. 2847

Solo quando ricorrono insieme tre presupposti: un pericolo concreto, attuale e imminente; l'impossibilità di fronteggiarlo con i rimedi ordinari, che è la contingibilità; l'indicazione di un limite temporale di efficacia, perché il provvedimento è per sua natura provvisorio. Se manca uno solo dei tre, l'ordinanza è illegittima.

Sono provvedimenti atipici e residuali, che derogano al principio di tipicità dell'azione amministrativa e per questo hanno un perimetro stretto. Il fondamento è l'art. 50, comma 5, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, per le emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale e per le situazioni di grave incuria o degrado, e l'art. 54, comma 4, per i gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana, dove il sindaco agisce quale ufficiale del Governo e il provvedimento va preventivamente comunicato al prefetto.

Il limite fissato dalla Corte costituzionale

Va conosciuto perché delimita l'istituto dall'esterno. Con la sentenza 7 aprile 2011, n. 115, la Corte costituzionale ha dichiarato illegittimo l'art. 54, comma 4, del testo unico nella parte in cui comprendeva la locuzione «, anche» prima di «contingibili e urgenti»: un potere di ordinanza non limitato ai casi contingibili e urgenti viola la riserva di legge relativa dell'art. 23 Cost., perché non prevede alcuna delimitazione della discrezionalità amministrativa. Le deroghe alla normativa primaria, ha aggiunto la Corte, sono consentite solo se temporalmente delimitate e nei limiti della concreta situazione da fronteggiare.

La Corte aveva già precisato, con la sentenza 1° luglio 2009, n. 196, che la nozione di «sicurezza urbana» va riferita esclusivamente alla tutela della sicurezza pubblica, in funzione della prevenzione e repressione dei reati.

Dopo quelle pronunce il legislatore ha spostato le esigenze di regolazione non emergenziale su strumenti tipici: il regolamento comunale (art. 50, comma 7-ter) e l'ordinanza ordinaria, espressamente qualificata come «non contingibile e urgente», adottabile per le aree ad afflusso rilevante nel rispetto dell'art. 7 della legge 241/1990 e per un periodo non superiore a trenta giorni (art. 50, comma 7-bis).

Il divieto che si viola più spesso

Non si possono adottare ordinanze contingibili e urgenti per fronteggiare situazioni prevedibili e permanenti, o quando manchi l'urgenza intesa come assoluta necessità di un intervento non rinviabile a tutela della pubblica incolumità: così Cons. Stato, sez. V, 12 giugno 2017, n. 2847.

Il rilievo ha una conseguenza pratica immediata. Un costone instabile da vent'anni, un degrado risalente e noto, una situazione più volte segnalata e mai affrontata non integrano l'urgenza. La precisazione ormai stabile è che non conta la circostanza estrinseca che il pericolo sia nuovo o preesistente, ma la sussistenza intrinseca di un pericolo attuale.

E il divieto di usarle al posto degli strumenti ordinari

Il potere extra ordinem è residuale: presuppone che le norme di settore non conferiscano il potere di emanare atti tipici. Sul punto la giurisprudenza è divisa, e la divisione va conosciuta perché incide sulla costruzione del ricorso.

Un primo orientamento esclude a priori il ricorso all'ordinanza quando esista la norma di settore. È il caso dei rifiuti: le ordinanze di rimozione previste dall'art. 192, comma 3, del d.lgs. 152/2006 non hanno natura contingibile e urgente, e il potere sindacale extra ordinem può essere esercitato solo quando manchi il potere tipico (TAR Lombardia, Brescia, sez. I, 24 gennaio 2023, n. 70; TAR Calabria, Catanzaro, sez. I, 21 marzo 2022, n. 501, che ritiene annullabile l'ordinanza contingibile adottata in luogo dei provvedimenti dell'art. 192).

Un secondo orientamento ammette il potere extra ordinem quando il rimedio tipico si riveli in concreto inadeguato, ed è seguito da una parte della giurisprudenza campana e dallo stesso Consiglio di Stato.

Il Consiglio di Stato ha comunque precisato, nella pronuncia n. 2474/2026, che l'inutilizzabilità dello strumento extra ordinem è desumibile dalla tipologia di intervento ordinato, quando questo richieda l'individuazione dei soggetti obbligati secondo i criteri ordinari di responsabilità.

C'è infine un profilo processuale che decide molti ricorsi: se l'ordinanza richiama sia la norma di settore sia l'art. 54 del testo unico, la tenuta di una sola delle due motivazioni salva l'atto. Vanno perciò attaccate entrambe.

L'istruttoria, e come si contesta

Il pericolo dev'essere accertato con una valutazione eminentemente tecnica, sulla base di pareri e accertamenti tecnico-scientifici acquisiti in istruttoria, di cui va dato conto nella motivazione (TAR Lazio, Roma, n. 18687/2025). Un'ordinanza che si limiti a evocare il pericolo, senza relazioni, verifiche o sopralluoghi, è annullabile per difetto di istruttoria e di motivazione.

Nella stessa direzione TAR Campania, Salerno, n. 130/2026, che riassume i presupposti in impossibilità di differire l'intervento, impraticabilità degli ordinari mezzi amministrativi e pericolo concreto e imminente, tutti da far emergere chiaramente da adeguata istruttoria e motivazione.

Un indizio rivelatore, spesso trascurato: se il Comune ha inviato una comunicazione di avvio del procedimento, quell'atto non è un'ordinanza contingibile e urgente, perché l'avviso dell'art. 7 della legge 241/1990 è incompatibile con l'urgenza (Cons. Stato, sez. IV, 9 febbraio 2021, n. 1192). È il primo elemento su cui fondare la riqualificazione dell'atto — e riqualificarlo cambia i presupposti di legittimità.

Altri due profili spendibili

Il primo riguarda il destinatario. Il potere presuppone un adeguato supporto istruttorio anche sul presupposto soggettivo: che il destinatario sia in grado di rimuovere il pericolo e abbia la materiale disponibilità dell'area. Non basta essere proprietari (TAR Campania, Napoli, sez. V, 2 ottobre 2024, n. 5187).

Il secondo riguarda il denaro. L'ordinanza contingibile non può imporre il prezzo: il profilo economico del rapporto non è attratto dai presupposti di contingibilità e urgenza, e a chi sia obbligato a proseguire un servizio spetta il giusto compenso.

Che cosa succede se non si ottempera

L'inottemperanza espone all'esecuzione d'ufficio a spese degli interessati, ai sensi dell'art. 54, comma 7, del testo unico, senza pregiudizio dell'azione penale; alla sanzione amministrativa da 500 a 5.000 euro nei casi dell'art. 50, comma 7-bis.1; e, per le ordinanze di rimozione dei rifiuti ex art. 192, comma 3, alla sanzione penale dell'art. 255, comma 3, del codice dell'ambiente.

Il termine per impugnare davanti al giudice amministrativo è di sessanta giorni ed è di decadenza.

Il presente contributo tratta la questione in termini generali. L'applicazione al caso concreto richiede l'esame degli atti e delle circostanze specifiche.

Lo Studio Legale Lanocita si occupa di diritto elettorale e degli enti locali e riceve richieste di parere all'indirizzo indicato nella pagina contatti.

Nelle controversie amministrative operano termini perentori e di breve durata: la loro decorrenza va verificata sul singolo caso.

Nella predisposizione di questo contributo sono stati impiegati strumenti di intelligenza artificiale per la ricerca e l'organizzazione delle fonti. Il testo è redatto, verificato e sottoscritto dall'Avv. Giuseppe Lanocita.

Aggiornato al 19 agosto 2026.

Cass. civ., sez. lav., 27 maggio 2026, n. 16465

La legge non fissa alcun termine. Il presidio è l'immediatezza della contestazione, e l'immediatezza è relativa: il termine non decorre da quando il fatto è stato commesso, ma da quando il datore ne ha acquisito una conoscenza piena e meditata. Il ritardo che serve ad accertare è legittimo; quello che serve ad attendere non lo è.

Il fondamento è l'art. 7, commi 2 e 3, della legge 20 maggio 1970, n. 300, che impone la preventiva contestazione scritta dell'addebito e il diritto del lavoratore di difendersi. La norma tace sui tempi, e la giurisprudenza ne ha ricavato un criterio elastico: la Cassazione, con l'ordinanza 27 maggio 2026, n. 16465, ha ribadito che l'immediatezza va correlata alla natura dell'illecito, al momento della piena conoscenza dei fatti, al tempo necessario alle indagini e alla complessità dell'organigramma aziendale, «dovendosi dare conto delle ragioni che possono cagionare il ritardo».

Perché l'immediatezza non è un termine

La ragione è duplice, e conviene tenerla presente perché è quella su cui si decidono le cause. La contestazione tardiva lede la difesa, perché più tempo passa più diventa difficile ricostruire i fatti e reperire testimoni. Ma lede anche l'affidamento del lavoratore sull'irrilevanza disciplinare della condotta: se per mesi nessuno ha detto nulla, il dipendente ha ragione di ritenere che il fatto sia stato considerato tollerabile. Lo ha affermato con nettezza la sez. lavoro nell'ordinanza 27 maggio 2026, n. 16468, per cui la contestazione va mossa «non appena il datore abbia acquisito una compiuta e meditata conoscenza dei fatti».

Da qui la struttura del giudizio: non conta il tempo trascorso in sé, conta il tempo trascorso senza una ragione.

Il punto di attrito: la complessità dell'azienda

Qui la giurisprudenza dice due cose che vanno lette insieme. Da un lato la complessità dell'organigramma è uno degli elementi che possono giustificare il ritardo, e la pronuncia n. 16465/2026 la elenca fra i fattori rilevanti. Dall'altro, quando manchi una ragione obiettiva per prolungare le indagini, la struttura dell'impresa non ha di per sé valore giustificativo, e nel bilanciamento prevale il diritto del lavoratore a una pronta difesa.

La sintesi è che le dimensioni dell'azienda spiegano il tempo necessario a far arrivare la notizia all'organo competente e a verificarla, non il tempo in cui, avuti tutti gli elementi, non si è fatto nulla. La finestra pericolosa per il datore non è l'istruttoria: è l'inerzia successiva.

Chi deve provare che cosa

L'onere della prova della giusta causa o del giustificato motivo grava sul datore, ai sensi dell'art. 5 della legge 15 luglio 1966, n. 604. Ne discende che è il datore a dover allegare e dimostrare la ragione obiettiva del ritardo, indicando quando ha appreso il fatto, quali accertamenti ha compiuto e perché sono durati.

Il lavoratore, dal canto suo, deve costruire l'eccezione in fatto e non in diritto: occorre indicare il momento in cui l'azienda ha avuto conoscenza piena — una segnalazione, una relazione ispettiva, un verbale, una comunicazione interna — e mostrare che fra quel momento e la contestazione c'è stata inerzia non spiegata.

Il punto ha una conseguenza processuale che pesa più di quanto sembri. La valutazione sulla tempestività è un'indagine di fatto riservata al giudice di merito, sindacabile in Cassazione solo nei ristretti limiti dell'art. 360, n. 5, c.p.c.: così la sez. lavoro nella pronuncia n. 23718/2025. Chi non imposta correttamente la questione nel giudizio di primo grado difficilmente la recupera dopo.

Quando il ritardo è legittimo

Due ipotesi ricorrenti, entrambe riconosciute dalla Corte.

Il datore che, prima di contestare, dispone indagini ispettive per approfondire le responsabilità non viola l'immediatezza, quando l'unico elemento conoscitivo di cui dispone è una confessione del lavoratore, per sua natura revocabile ai sensi dell'art. 2732 c.c. (Cass. civ., sez. lav., 3 maggio 2017, n. 10688).

Non viola l'immediatezza nemmeno il datore che differisce l'esercizio del potere disciplinare su richiesta dello stesso lavoratore, motivata dall'intento di attenuare la propria responsabilità (Cass. civ., sez. lav., n. 1995/2012).

Che cosa se ne trae in pratica

Il datore che intenda contestare un addebito ha interesse a documentare la data della piena conoscenza e a ricostruire per iscritto la sequenza istruttoria: chi ha saputo che cosa e quando, quali verifiche sono state necessarie, perché hanno richiesto quel tempo. Il generico richiamo alle dimensioni dell'impresa non regge in giudizio. Chiusa l'istruttoria, la contestazione va mossa subito.

Il lavoratore che voglia far valere la tardività deve procurarsi la prova documentale del momento in cui l'azienda ha saputo, e distinguere il tempo dell'accertamento da quello dell'attesa. È l'unico terreno su cui l'eccezione ha davvero presa.

I termini che invece esistono

Sulla contestazione non c'è termine legale, ma il procedimento ne conosce altri, questi perentori.

• Fra la contestazione e l'irrogazione della sanzione devono decorrere almeno cinque giorni (art. 7, comma 5, l. 300/1970). Nel computo si contano anche i giorni festivi intermedi (Cass. civ., sez. lav., 24 maggio 2001, n. 7097).
• Il licenziamento va impugnato entro sessanta giorni dalla ricezione della comunicazione scritta, a pena di decadenza, e l'impugnazione perde efficacia se entro i successivi centottanta giorni non viene depositato il ricorso giudiziale o comunicata la richiesta di conciliazione (art. 6 della legge 604/1966).

Va segnalata una differenza che genera confusione: nel pubblico impiego contrattualizzato la regola è diversa, perché l'art. 55-bis, comma 9-ter, del d.lgs. 165/2001 qualifica espressamente come perentori il termine per la contestazione e quello per la conclusione del procedimento. Lì un termine c'è, ed è di trenta giorni.

Sullo stesso istituto, con taglio tecnico: Immediatezza e immutabilità della contestazione disciplinare.

Il presente contributo tratta la questione in termini generali. L'applicazione al caso concreto richiede l'esame degli atti e delle circostanze specifiche.

Lo Studio Legale Lanocita si occupa di diritto del lavoro e delle relazioni sindacali e riceve richieste di parere all'indirizzo indicato nella pagina contatti.

Nelle controversie di lavoro operano termini perentori e di breve durata: la loro decorrenza va verificata sul singolo caso.

Nella predisposizione di questo contributo sono stati impiegati strumenti di intelligenza artificiale per la ricerca e l'organizzazione delle fonti. Il testo è redatto, verificato e sottoscritto dall'Avv. Giuseppe Lanocita.

Aggiornato al 19 agosto 2026.

Cass. civ., sez. lav., 27 maggio 2026, nn. 16465, 16468 e 16505

L'art. 7 della legge 20 maggio 1970, n. 300, impone al datore un unico adempimento — la preventiva contestazione scritta dell'addebito — dal quale la giurisprudenza ha ricavato due vincoli distinti, che operano su piani diversi e vanno tenuti separati anche quando si presentano insieme. Il primo riguarda il tempo: la contestazione dev'essere immediata. Il secondo riguarda il fatto: il licenziamento non può fondarsi su circostanze diverse da quelle contestate. Le pronunce depositate dalla Sezione Lavoro il 27 maggio 2026 non innovano su nessuno dei due, ma li rifiniscono, e la rifinitura è utile perché sposta il baricentro dalla difformità formale alla lesione concreta della difesa.

La tesi che qui si sostiene è che i due vincoli, pur autonomi, condividono la medesima misura: nessuno dei due si viola per il solo scostamento dal modello, ma solo quando lo scostamento produce un pregiudizio effettivo e dimostrabile alla posizione difensiva del lavoratore. È una convergenza che semplifica l'impostazione dei motivi e, al tempo stesso, li rende più difficili da vincere.

1. L'immediatezza come criterio relativo

Che l'immediatezza sia relativa è affermazione risalente e pacifica. La sua struttura interna, però, merita di essere ricomposta, perché la giurisprudenza vi fa convergere elementi eterogenei.

L'ordinanza n. 16465/2026 elenca i fattori del giudizio: la natura dell'illecito, il momento in cui il datore ha acquisito la piena conoscenza dei fatti, il tempo necessario alle indagini, la complessità dell'organigramma aziendale. E vi aggiunge un onere: al datore compete «dare conto delle ragioni che possono cagionare il ritardo». L'ordinanza n. 16468/2026 completa il quadro sul versante della ratio, individuando nella tempestività un presidio non soltanto della difesa, ma anche dell'affidamento del lavoratore sull'assenza di rilievo disciplinare della condotta.

Il dies a quo, dunque, non è il momento del fatto e nemmeno quello in cui il datore avrebbe potuto accorgersene usando un controllo assiduo: è quello della conoscenza compiuta e meditata. La distinzione ha un effetto pratico rilevante, perché sposta in avanti il momento iniziale ogni volta che la notizia pervenuta all'imprenditore sia generica o incompleta.

Resta il punto di attrito, che va nominato. Le stesse pronunce, mentre annoverano la complessità dell'organigramma fra i fattori giustificativi, richiamano l'insegnamento per cui, quando manchi una obiettiva ragione di prolungare le indagini, la struttura dell'impresa non ha valore giustificativo, prevalendo il diritto del lavoratore a una pronta difesa. La contraddizione è apparente: la complessità organizzativa spiega il tempo di circolazione e verifica della notizia, non il tempo di inerzia successivo alla sua acquisizione. Ciò che si censura non è il ritardo, è il ritardo ingiustificato.

Va infine tenuta presente la collocazione processuale della questione. La valutazione sulla tempestività è indagine di fatto riservata al merito, sindacabile in sede di legittimità solo entro i ristretti limiti dell'art. 360, n. 5, c.p.c.: lo ha ribadito la sez. lavoro nella pronuncia n. 23718/2025. Il motivo va perciò impostato, e provato, nel giudizio di primo grado.

2. L'immutabilità: che cosa può variare

Sul secondo vincolo la pronuncia di riferimento è l'ordinanza n. 16505/2026, che ne fissa il perimetro con formula netta: l'immutabilità non riguarda la qualificazione giuridica dei fatti né l'indicazione delle norme violate, sicché il fatto contestato può essere ricondotto a una diversa ipotesi disciplinare senza che ciò integri modifica della contestazione, trattandosi di diverso apprezzamento del medesimo fatto. Ciò che l'immutabilità preclude è far valere circostanze nuove rispetto a quelle contestate, tali da implicare una diversa valutazione dell'infrazione, «anche diversamente tipizzata dal codice disciplinare della contrattazione collettiva». E la violazione si consuma solo quando il quadro di riferimento risulti «talmente diverso da quello posto a fondamento della sanzione da menomare concretamente il diritto di difesa».

La formula non è nuova. Compare pressoché identica in Cass. civ., sez. lav., 15 giugno 2020, n. 11540, per cui l'immutabilità attiene al complesso degli elementi materiali connessi all'azione del dipendente ed è violata solo dal provvedimento che presupponga circostanze di fatto nuove o diverse, non da un diverso apprezzamento o da una diversa qualificazione dello stesso fatto — ivi compresa la modifica dell'elemento soggettivo dell'illecito.

Se ne ricava una tavola operativa. Possono variare: la qualificazione giuridica e le norme violate; la riconduzione a diversa ipotesi disciplinare del contratto collettivo; l'elemento soggettivo; le circostanze confermative e le prove ulteriori; le precisazioni tratte dagli atti del processo penale, purché nell'ambito dell'addebito originario (Cass. civ., sez. lav., 9 giugno 2016, n. 11868). Non possono variare: il fatto materiale nella sua consistenza storica; le circostanze che implicano una diversa valutazione dell'infrazione; gli addebiti introdotti per la prima volta in giudizio (Cass. civ., sez. lav., 12 aprile 2010, n. 8642).

3. Il test binario: circostanze nuove o confermative

Il contributo più utile del 2026 sta nell'ordinanza n. 11266/2026, depositata il 27 aprile, che traduce il principio in una verifica in due passaggi affidata al giudice di merito.

Occorre stabilire, in primo luogo, se la mancata precisazione di elementi di fatto abbia determinato un'incertezza insuperabile, tale da pregiudicare in concreto la difesa. E occorre stabilire, in secondo luogo, se gli elementi ulteriori introdotti dal datore in corso di giudizio siano circostanze nuove — che implicano una diversa valutazione dell'infrazione e allora ledono la difesa — oppure circostanze confermative, sulle quali il lavoratore può agevolmente controdedurre e che non modificano in senso sostanziale il quadro di riferimento. La distinzione era già in Cass. civ., sez. lav., 12 marzo 2010, n. 6091, che ammette l'allegazione in corso di procedimento di circostanze confermative o di ulteriori prove.

Va segnalato l'effetto boomerang che il test produce sulla difesa del lavoratore. Nella pronuncia n. 22583/2021 la Corte ha osservato che la completezza delle giustificazioni rese dal dipendente è elemento valutabile per escludere la genericità della contestazione: paradossalmente, chi si è difeso bene in sede procedimentale offre al datore l'argomento per dimostrare che l'addebito era specifico. Ne discende un'indicazione di tecnica difensiva: la genericità va eccepita anche in sede di giustificazioni, e non soltanto dopo.

4. Il caso della recidiva

Merita autonoma considerazione l'ipotesi in cui il contratto collettivo tipizzi la recidiva come autonoma fattispecie espulsiva, distinta dalla clausola che consente il recesso per infrazioni «di particolare gravità» altrimenti punibili con misure conservative.

La Sezione Lavoro, nella pronuncia n. 19868/2023, ha stabilito che in tale ipotesi il requisito della particolare gravità non può coincidere ed esaurirsi nella recidiva: diversamente si realizzerebbe un trattamento peggiorativo rispetto alla graduazione concordata dalle parti sociali, e il giudice deve tener conto per disposto normativo di quella graduazione. La conseguenza operativa è precisa: se il datore intende valorizzare i precedenti, deve contestare la recidiva come tale, e non usarla per riempire ex post una clausola generale.

Il rovescio della medaglia è nella pronuncia n. 20284/2023, che ha ritenuto infondato il motivo di violazione dell'obbligo di contestazione della recidiva quando la lettera di licenziamento rinviava alla contestazione e richiamava i precedenti disciplinari. Il richiamo, se c'è, basta.

5. Le conseguenze della violazione

Il corpus giurisprudenziale tratta la violazione in termini di vizio procedurale ex art. 7 St. lav., con il regime dell'art. 18, comma 6, della legge 300/1970 — indennità da sei a dodici mensilità — e, nel sistema a tutele crescenti, dell'art. 4 del d.lgs. 23/2015, che la Corte definisce formulato «in termini pressoché analoghi» (Cass. civ., sez. lav., 1° giugno 2026, n. 17283). Resta ferma la clausola di salvezza: ove il giudice, su domanda del lavoratore, accerti anche il difetto di giustificazione, si applicano le tutele dei commi 4, 5 o 7.

La medesima pronuncia precisa un punto spesso frainteso: il radicale difetto di contestazione — cioè l'inesistenza dell'intero procedimento — consente la tutela reintegratoria del comma 4, non quella dei primi due commi.

A quanto risulta, non esiste una pronuncia che qualifichi la violazione dell'immutabilità in termini di nullità del licenziamento: la sanzione è quella del vizio procedurale, e i motivi vanno costruiti su quella base.

6. Indicazioni operative

Per il datore, il comandamento è contestare il fatto storico con la massima ampiezza materiale e la minima qualificazione giuridica: la qualificazione si può cambiare, il fatto no. In giudizio si producono prove confermative dell'addebito già mosso, mai fatti ulteriori, che si perdono. Se il contratto collettivo prevede una fattispecie di recidiva, va contestata espressamente.

Per il lavoratore, il motivo non si costruisce sulla difformità formale ma sulla concreta menomazione della difesa: occorre confrontare, punto per punto, contestazione, lettera di recesso e difese di causa, e indicare che cosa non si è potuto controdedurre. È l'unico percorso che il test del 2026 lascia aperto.

Sullo stesso istituto, con taglio divulgativo: Quanto tempo ha il datore per contestare un addebito?.

Il presente contributo tratta la questione in termini generali. L'applicazione al caso concreto richiede l'esame degli atti e delle circostanze specifiche.

Lo Studio Legale Lanocita si occupa di diritto del lavoro e delle relazioni sindacali e riceve richieste di parere all'indirizzo indicato nella pagina contatti.

Nelle controversie di lavoro operano termini perentori e di breve durata: la loro decorrenza va verificata sul singolo caso.

Nella predisposizione di questo contributo sono stati impiegati strumenti di intelligenza artificiale per la ricerca e l'organizzazione delle fonti. Il testo è redatto, verificato e sottoscritto dall'Avv. Giuseppe Lanocita.

Aggiornato al 19 agosto 2026.

Cass. civ., sez. lav., n. 16769/2025

No, se il motivo viene sostituito. Vale la regola generale dell'immodificabilità delle ragioni comunicate come motivo di licenziamento, e il datore non può far valere in giudizio, a sostegno del recesso, ragioni diverse da quelle indicate nella lettera. Sì, invece, se il datore si limita a difendere il motivo già comunicato con argomenti e prove nuove: allegare difese non è cambiare motivo.

Il fondamento è l'art. 2 della legge 15 luglio 1966, n. 604, che impone la forma scritta e la contestuale specificazione dei motivi, e sanziona con l'inefficacia il licenziamento intimato senza l'osservanza di tali forme. La regola serve a garantire il lavoratore, che altrimenti vedrebbe frustrata la possibilità di contestare la risoluzione: così, con formula poi ripresa costantemente, Cass. civ., sez. lav., 22 marzo 2005, n. 6143.

Il confine, in concreto

La distinzione è più sottile di quanto appaia, e la Cassazione l'ha chiarita in un caso istruttivo. Un lavoratore era stato licenziato per fine lavori; in giudizio la società aveva aggiunto la mancanza di commesse e la cessazione dell'attività edile. Il lavoratore denunciava la violazione dell'immodificabilità della motivazione. La Corte ha ritenuto il motivo infondato: la società «ha semplicemente prospettato tutte le possibili difese per dimostrare l'effettiva sussistenza del motivo», restando il recesso sempre ancorato alla fine del cantiere cui il dipendente era adibito in via esclusiva (Cass. civ., sez. lav., n. 16769/2025).

Il criterio è dunque questo: si guarda se il fatto giustificativo è rimasto lo stesso. Se il datore aggiunge elementi che servono a dimostrare quel fatto, è difesa. Se ne aggiunge altri che ne sostituiscono la ragione, è mutamento, e le ragioni non comunicate non si possono far valere.

Il limite opposto è altrettanto fermo. Nel recesso in prova, la qualificazione dell'atto come esercizio del potere di recesso durante il periodo di prova preclude al datore di prospettare a propria difesa circostanze estranee all'esito dell'esperimento, eventualmente valutabili come giustificato motivo oggettivo: la deduzione, modificando i termini della controversia, contrasta con il principio del contraddittorio (Cass. civ., sez. lav., n. 10305/1998). E nel licenziamento per superamento del comporto non si può tener conto delle assenze non indicate nella lettera (Cass. civ., sez. lav., 22 marzo 2005, n. 6143).

Quanto dev'essere motivata la lettera

Molto meno di quanto si creda. Nel licenziamento disciplinare l'onere di motivazione è assolto con il richiamo alla contestazione già mossa: la comunicazione del recesso «ben si può limitare a fare riferimento sintetico a quanto già contestato», e ciò vale anche quando il contratto collettivo preveda espressamente l'indicazione dei motivi. Non è dovuta una motivazione «penetrante» analoga a quella dei provvedimenti giurisdizionali, né la menzione delle giustificazioni rese dal lavoratore e delle ragioni per cui sono state disattese (Cass. civ., sez. lav., n. 4355/2023).

Nella stessa direzione, Cass. civ., sez. lav., 16 gennaio 2006, n. 758: il contenuto dell'obbligo di motivazione non è quello dei provvedimenti amministrativi, e l'obbligo è assolto indicando il fatto già oggetto di contestazione, spettando poi al giudice valutare se quel fatto sia idoneo a giustificare il recesso.

Il rischio, per il datore, è dunque per difetto e non per eccesso di sintesi: la lettera può essere breve, ma deve richiamare la contestazione per intero, perché il fatto che resta fuori non si recupera in giudizio.

Due regole che convergono

Conviene distinguere due vincoli che nel licenziamento disciplinare si saldano ma restano concettualmente distinti.

L'immutabilità della contestazione, che discende dall'art. 7 della legge 300/1970, protegge il contraddittorio all'interno del procedimento disciplinare: vincola il datore ai fatti contestati.

L'immodificabilità dei motivi, che discende dall'art. 2 della legge 604/1966, protegge il contraddittorio nel processo: vincola il datore alle ragioni comunicate nella lettera di recesso.

Poiché la motivazione del recesso disciplinare si assolve con il rinvio alla contestazione, chi rispetta la prima regola rispetta di norma anche la seconda. Il rischio residuo si annida in giudizio, quando il datore tenta di sostenere il recesso con ragioni mai comunicate.

Nullità, inefficacia o preclusione?

La distinzione conta perché cambia la tutela.

Il difetto di forma scritta e la mancata comunicazione dei motivi sono ricondotti dall'art. 2, comma 3, della legge 604/1966 all'inefficacia. Il difetto del requisito di motivazione è invece attratto, nel regime dell'art. 18 dello Statuto, dal comma 6 — indennità da sei a dodici mensilità — e, nel regime a tutele crescenti, dall'art. 4 del d.lgs. 23/2015, formulato in termini pressoché analoghi (Cass. civ., sez. lav., 1° giugno 2026, n. 17283). Il radicale difetto di contestazione, cioè l'inesistenza dell'intero procedimento, dà invece accesso alla reintegrazione dell'art. 18, comma 4.

Quanto al mutamento del motivo in giudizio, non risulta una qualificazione unitaria in termini di nullità: le pronunce lo trattano come preclusione processuale, nel senso che le ragioni non comunicate semplicemente non si possono far valere.

I termini da presidiare

Il licenziamento va impugnato entro sessanta giorni, a pena di decadenza, dalla ricezione della comunicazione scritta, ovvero dalla comunicazione dei motivi se non contestuale; l'impugnazione perde efficacia se entro i successivi centottanta giorni non viene depositato il ricorso o comunicata la richiesta di conciliazione o arbitrato (art. 6 della legge 604/1966).

Tre precisazioni sui termini, tutte con ricadute pratiche.

L'impugnazione non richiede formule particolari: è idonea la comunicazione a mezzo posta elettronica certificata del difensore con allegato in formato pdf dell'atto sottoscritto (Cass. civ., sez. lav., 23 aprile 2021, n. 10883).

L'impugnazione è però atto unilaterale recettizio ai sensi dell'art. 1335 c.c. e deve pervenire al datore entro il termine: il deposito dell'istanza presso la commissione di conciliazione non basta, occorre che la convocazione pervenga al datore entro i sessanta giorni, o che il lavoratore notifichi autonomamente la richiesta (Cass. civ., sez. lav., 15 maggio 2006, n. 11116).

La decadenza, infine, non è rilevabile d'ufficio, attenendo a diritto disponibile (Cass. civ., sez. lav., n. 19405/2011), e non si applica al licenziamento intimato oralmente (Cass. civ., sez. lav., 21 marzo 2000, n. 3345).

Il presente contributo tratta la questione in termini generali. L'applicazione al caso concreto richiede l'esame degli atti e delle circostanze specifiche.

Lo Studio Legale Lanocita si occupa di diritto del lavoro e delle relazioni sindacali e riceve richieste di parere all'indirizzo indicato nella pagina contatti.

Nelle controversie di lavoro operano termini perentori e di breve durata: la loro decorrenza va verificata sul singolo caso.

Nella predisposizione di questo contributo sono stati impiegati strumenti di intelligenza artificiale per la ricerca e l'organizzazione delle fonti. Il testo è redatto, verificato e sottoscritto dall'Avv. Giuseppe Lanocita.

Aggiornato al 19 agosto 2026.

Corte cost. n. 129/2024; Cass. civ., sez. lav., 22 luglio 2026, n. 23817

Il licenziamento non regge, e la tutela è la reintegrazione, non l'indennità. Quando il contratto collettivo punisce con sanzione conservativa una specifica e nominata inadempienza, il fatto contestato è — per espressa pattuizione delle parti sociali — in radice inidoneo a giustificare il recesso: non esiste un fatto materiale su cui fondarlo, e il licenziamento intimato viola la prescrizione pattizia.

Il principio è stato affermato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 129 del 2024 e recepito dalla Sezione Lavoro, che nella pronuncia 22 luglio 2026, n. 23817, ne riporta il passaggio decisivo: la tutela solo indennitaria per difetto di proporzionalità «non concerne anche le particolari ipotesi di regolamentazione pattizia alla stregua delle quali specifiche e nominate inadempienze del lavoratore sono passibili solo di sanzioni conservative. In tali ipotesi, il fatto contestato è in radice inidoneo, per espressa pattuizione, a giustificare il licenziamento».

Perché il giudice non può decidere diversamente

La ragione non è formale. La Consulta osserva che escludere la reintegrazione dove il contratto collettivo prevede la sanzione conservativa «andrebbe ad incrinare il tradizionale ruolo delle parti sociali nella disciplina del rapporto», e in particolare nella predeterminazione dei canoni di gravità di specifiche condotte. Aggiunge un argomento che gioca a favore del datore quanto del lavoratore: la predeterminazione della sanzione consente all'imprenditore di conoscere in anticipo la gravità di ciascuna inadempienza e di adeguare il provvedimento disciplinare, «senza correre il rischio di dover subire l'alea di un successivo giudizio di proporzionalità».

Ne discende che il giudice, davanti a una condotta tipizzata dal contratto collettivo come punibile in via conservativa, non compie un giudizio libero di proporzionalità: compie una sussunzione vincolata. È principio risalente, già enunciato da Cass. civ., sez. lav., 17 giugno 2011, n. 13353, per cui il comportamento contemplato dal contratto collettivo come specifica infrazione cui corrisponde una sanzione conservativa non può formare oggetto di autonoma e più grave valutazione da parte del giudice, salvo che risulti che le parti avevano inteso escludere la conservativa per i casi di maggiore gravità.

Vale anche se la clausola è generica

È il punto su cui si concentrava la resistenza, ed è stato risolto. La tutela reintegratoria si applica anche quando la previsione collettiva sia espressa attraverso clausole generali ed elastiche, e non con l'elencazione puntuale della condotta: lo afferma Cass. civ., sez. lav., n. 740/2026.

La differenza pratica è considerevole. Molti contratti collettivi non descrivono le condotte una per una, ma le raggruppano per categorie — negligenza, inosservanza di disposizioni di servizio, comportamento scorretto — con la sanzione corrispondente. Prima si discuteva se un simile testo fosse abbastanza «specifico» da vincolare il giudice. Oggi lo è.

Il rovescio: l'elenco delle espulsive non è tassativo

Il vincolo opera in una sola direzione, e conviene dirlo con chiarezza perché è la fonte dell'equivoco più frequente.

L'elencazione delle condotte punibili con sanzione espulsiva contenuta nel contratto collettivo ha valore meramente esemplificativo e non tassativo, e non impedisce di ricondurre la condotta accertata nella nozione legale di giusta causa dell'art. 2119 c.c. (Cass. civ., sez. lav., ordinanza 12 novembre 2024, n. 29139). Il contratto collettivo vincola in melius — la conservativa blocca l'espulsione — non in peius.

C'è poi il limite della clausola di «particolare gravità», quella che consente il licenziamento per condotte normalmente punite in via conservativa. Va motivata in relazione alle caratteristiche intrinseche, oggettive e soggettive, delle condotte elencate, e non può esaurirsi nel rilievo dato ai precedenti disciplinari quando il contratto contempli separatamente la recidiva come autonoma fattispecie espulsiva (Cass. civ., sez. lav., n. 19868/2023).

Come si interpreta il contratto collettivo

Poiché tutto ruota sulla previsione pattizia, l'interpretazione della clausola diventa il passaggio decisivo. Va condotta con le norme codicistiche di ermeneutica negoziale, gli artt. 1362 e seguenti c.c., tenendo conto della portata e della finalità delle diverse previsioni (Cass. civ., sez. lav., ordinanza 12 febbraio 2024, n. 3383), con il senso letterale letto alla luce dell'intero contesto e secondo buona fede, in un percorso ermeneutico circolare che «a maggior ragione» va impiegato in materia di contratti collettivi (Cass. civ., sez. lav., n. 21855/2023).

C'è un corollario processuale utile. L'integrazione della clausola generale a livello generale e astratto si colloca sul piano normativo ed è censurabile per violazione di legge; il riconoscimento della riconducibilità del caso concreto alla fattispecie astratta è invece valutazione di fatto riservata al merito (Cass. civ., sez. lav., n. 22583/2021). Il motivo di legittimità va perciò costruito sul primo piano, non sul secondo.

I due regimi, e il requisito dimensionale

La conseguenza cambia a seconda della data di assunzione.

Per i lavoratori assunti prima del 7 marzo 2015 vale l'art. 18, comma 4, della legge 300/1970, che prevede espressamente la reintegrazione attenuata quando il fatto contestato rientri fra le condotte punibili con sanzione conservativa in base alle previsioni dei contratti collettivi o dei codici disciplinari applicabili.

Per gli assunti dal 7 marzo 2015 vale l'art. 3, comma 2, del d.lgs. 23/2015, al quale si perviene per effetto dell'interpretazione adeguatrice della Corte costituzionale con la sentenza n. 129/2024.

Su questo secondo versante opera però un limite di cui tener conto: l'art. 9, comma 1, del d.lgs. 23/2015 esclude in termini espliciti l'applicazione della tutela dell'art. 3, comma 2, ai datori sotto la soglia dei quindici dipendenti. La reintegrazione tout court, indipendente dal requisito dimensionale, resta riservata al licenziamento discriminatorio, a quello per motivo illecito determinante, a quello orale e alle altre ipotesi di nullità per contrarietà a norme imperative (Cass. civ., sez. lav., 1° giugno 2026, n. 17283).

Su quest'ultimo punto va segnalata una novità: la Corte costituzionale, con la sentenza 22 febbraio 2024, n. 22, ha dichiarato illegittimo l'art. 2, comma 1, del d.lgs. 23/2015 limitatamente alla parola «espressamente», per eccesso di delega. L'effetto è che la reintegrazione piena si estende alle nullità non testuali, cioè a quelle per violazione di norma imperativa ai sensi dell'art. 1418 c.c. (Cass. civ., sez. lav., nn. 527 e 528 del 2025).

Che cosa se ne trae in pratica

Prima di contestare, il datore ha interesse a verificare se la condotta sia nominata dal contratto collettivo fra quelle punite con sanzione conservativa: se lo è, il licenziamento è esposto alla reintegrazione a prescindere da ogni valutazione sulla gravità concreta. È il controllo che costa meno e che evita l'esito peggiore.

Il lavoratore, dal canto suo, ha nel contratto collettivo la difesa più forte e la meno utilizzata. La verifica va fatta per prima, prima ancora di discutere se il fatto sia avvenuto: se la condotta rientra in una previsione conservativa, la questione della proporzionalità non si pone nemmeno.

I termini restano quelli generali: sessanta giorni per l'impugnazione stragiudiziale, centottanta per il deposito del ricorso (art. 6 della legge 604/1966).

Il presente contributo tratta la questione in termini generali. L'applicazione al caso concreto richiede l'esame degli atti e delle circostanze specifiche.

Lo Studio Legale Lanocita si occupa di diritto del lavoro e delle relazioni sindacali e riceve richieste di parere all'indirizzo indicato nella pagina contatti.

Nelle controversie di lavoro operano termini perentori e di breve durata: la loro decorrenza va verificata sul singolo caso.

Nella predisposizione di questo contributo sono stati impiegati strumenti di intelligenza artificiale per la ricerca e l'organizzazione delle fonti. Il testo è redatto, verificato e sottoscritto dall'Avv. Giuseppe Lanocita.

Aggiornato al 19 agosto 2026.

Cass. civ., sez. III, n. 29309/2023

Il locatore deve consegnare l'immobile in buono stato di manutenzione e mantenerlo per tutta la durata del rapporto in condizioni da servire all'uso convenuto: lo impone l'art. 1575, numeri 1 e 2, del codice civile, e l'art. 1576 pone a suo carico tutte le riparazioni, salvo quelle di piccola manutenzione. Se vizi della cosa ne diminuiscono in modo apprezzabile l'idoneità all'uso pattuito, il conduttore può chiedere la risoluzione o la riduzione del corrispettivo (art. 1578), e la regola vale anche per i vizi sopravvenuti nel corso della locazione (art. 1581).

Ma muffa e umidità non sono automaticamente vizi, ed è il punto che decide la maggior parte delle controversie.

La condotta del conduttore entra nel giudizio

La Cassazione, con la pronuncia n. 29309/2023, ha affermato che i locali i quali «per la loro stessa posizione sono soggetti a fenomeni di umidità e condensa con formazione, nel caso di scarsa aerazione, anche di muffe» danno luogo a evenienze che, «entro determinati limiti di densità ed estensione, vengono normalmente tollerate e non considerate vizi e/o difetti». E ha aggiunto che in un rapporto improntato a buona fede è esigibile dal conduttore una collaborazione contrattuale, consistente nell'opportuna aerazione dei locali o nell'uso di adeguate protezioni delle cose: quando quella collaborazione manca, non è riscontrabile alcun inadempimento dei locatori.

Il criterio, tradotto in pratica, è che il giudizio non si esaurisce nell'accertare la presenza della muffa: si estende alla sua causa. Le consulenze tecniche disposte in giudizio si concentrano regolarmente su isolamento termico, tasso di umidità interna, frequenza dell'aerazione, temperatura di esercizio degli impianti, ostacoli al ricircolo d'aria.

Il vizio conosciuto o riconoscibile

L'art. 1578 esclude i rimedi quando si tratti di «vizi da lui conosciuti o facilmente riconoscibili» al momento della consegna. È la ragione per cui il verbale di consegna con descrizione dello stato dei luoghi è il documento più importante del rapporto, per entrambe le parti: al conduttore serve a dimostrare che il vizio non c'era, al locatore a dimostrare che era visibile.

Sul risarcimento, il comma 2 dell'art. 1578 pone a carico del locatore i danni derivati dai vizi «se non prova di avere, senza colpa, ignorato i vizi stessi al momento della consegna». Non basta dunque allegare di non sapere: occorre dimostrare di aver ignorato il vizio senza colpa, cioè usando la comune diligenza.

Quando è in gioco la salute

L'art. 1580 detta una regola più forte e meno conosciuta. Se i vizi della cosa, o di una sua parte notevole, espongono a serio pericolo la salute del conduttore, dei suoi familiari o dei suoi dipendenti, il conduttore può ottenere la risoluzione del contratto «anche se i vizi gli erano noti, nonostante qualunque rinunzia».

Sono due deroghe rilevanti: cade l'ostacolo della conoscenza del vizio e cade l'efficacia di ogni clausola di rinuncia preventiva. La norma richiede però un pericolo serio e riferito all'intera cosa o a parte notevole di essa: non ogni presenza di muffa vi rientra.

Il punto su cui si perdono le cause: smettere di pagare

È l'errore più frequente e il più costoso. Il conduttore che si trovi davanti a un immobile ammalorato è tentato di sospendere il canone o di ridurlo unilateralmente, invocando l'art. 1460 c.c.

L'eccezione di inadempimento è però soggetta a un limite espresso: il comma 2 dell'art. 1460 stabilisce che «non può rifiutarsi la esecuzione se, avuto riguardo alle circostanze, il rifiuto è contrario alla buona fede». La giurisprudenza di merito applica il limite con rigore, e la sospensione totale del canone regge soltanto a fronte di una inutilizzabilità dell'immobile che il conduttore deve dimostrare. Chi smette di pagare e non riesce a provare quel presupposto si trova a difendersi da una domanda di risoluzione per morosità.

La strada meno rischiosa è continuare a pagare e agire per la riduzione, oppure — dove praticabile — accantonare le somme dandone comunicazione formale al locatore.

Va segnalato inoltre che la scelta fra risoluzione e riduzione, secondo la lettura corrente dell'art. 1578, non spetta al conduttore ma è rimessa alla valutazione del giudice.

Come si costruisce la posizione, da una parte e dall'altra

Il conduttore ha interesse a contestare subito e per iscritto, con documentazione fotografica datata e, nei casi seri, con un accertamento tecnico preventivo; e a documentare la propria condotta virtuosa — aerazione, riscaldamento acceso, uso conforme alla destinazione contrattuale — perché dopo la pronuncia del 2023 è quello il fatto che decide la causa.

Il locatore ha interesse a consegnare con verbale descrittivo dello stato dei luoghi, e a impostare la difesa sul piano tecnico: far accertare che il fenomeno è condensa fisiologica entro limiti tollerati e che dipende da scarsa aerazione, da un uso difforme dalla destinazione o da opere del conduttore.

Infiltrazioni: attenzione alla responsabilità solidale

Un profilo contiguo merita un cenno, perché produce esiti che sorprendono. Nelle infiltrazioni provenienti da parti in custodia del conduttore — un terrazzo con lo scarico ostruito — la Cassazione ha riconosciuto la responsabilità solidale ai sensi dell'art. 2055 c.c. di locatore e conduttore, per condotte «pur autonome e distinte, coeve o successive» (Cass. civ., sez. II, n. 11585/2026). Per converso, l'obbligo di vigilanza del locatore non si estende ai danni cagionati da sostanze collocate nell'immobile dal conduttore, sulle quali l'obbligo di custodia grava esclusivamente su quest'ultimo (Cass. civ., sez. III, n. 26017/2023).

I termini

Qui una precisazione utile, perché la confusione è frequente: l'azione per i vizi della cosa locata non è soggetta ai termini brevi della compravendita. Non si applicano gli otto giorni per la denuncia né l'anno di prescrizione dell'art. 1495 c.c., che riguardano la vendita. Vale la prescrizione ordinaria decennale.

Trattandosi poi di obbligo di durata, per i vizi sopravvenuti l'inadempimento si rinnova, e il termine decorre di volta in volta.

Il presente contributo tratta la questione in termini generali. L'applicazione al caso concreto richiede l'esame degli atti e delle circostanze specifiche.

Lo Studio Legale Lanocita si occupa di diritto delle obbligazioni e dei contratti e riceve richieste di parere all'indirizzo indicato nella pagina contatti.

Nelle controversie civili operano termini di decadenza e di prescrizione: la loro decorrenza va verificata sul singolo caso.

Nella predisposizione di questo contributo sono stati impiegati strumenti di intelligenza artificiale per la ricerca e l'organizzazione delle fonti. Il testo è redatto, verificato e sottoscritto dall'Avv. Giuseppe Lanocita.

Aggiornato al 19 agosto 2026.

Cass. civ., sez. II, n. 28898/2024; Cass. civ., sez. V, n. 27709/2022

La cessione di partecipazioni sociali ha come oggetto immediato la quota e solo come oggetto mediato la porzione di patrimonio sociale che essa rappresenta. Da questa premessa — consolidata e ripetuta con formula costante — discende la regola che governa l'intera materia: la garanzia legale del venditore si ferma all'oggetto immediato e non si estende alla consistenza né al valore dei beni che compongono il patrimonio sociale.

Perché il patrimonio entri nel sinallagma occorre una clausola espressa. E qui si apre la questione che questo contributo intende mettere a fuoco: il regime dei termini non discende dal tipo contrattuale, discende dalla qualificazione della clausola. È l'affermazione più utile che la giurisprudenza recente abbia prodotto in materia, e quella che più spesso viene trascurata in sede di redazione.

1. La regola di base e la sua formulazione

La Corte, nella pronuncia n. 27709/2022, riproduce testualmente l'insegnamento risalente: occorre distinguere fra vendita di azioni o quote e vendita dell'intero patrimonio o di singoli beni della società; solo in quest'ultimo caso oggetto della vendita sono i beni sociali, con applicazione delle garanzie dovute dal venditore. Nella vendita di partecipazioni «la disciplina giuridica, invece, si ferma all'oggetto immediato», e non si estende alla consistenza o al valore dei beni costituenti il patrimonio, «a meno che l'acquirente non abbia fatto ricorso ad un'espressa clausola di garanzia, frutto dell'autonomia contrattuale, che consente alle parti di rafforzare, diminuire, od escludere convenzionalmente la garanzia, in modo da ricollegare esplicitamente il valore dell'azione al valore dichiarato del patrimonio sociale».

La formula è ripresa anche fuori dalla giurisdizione ordinaria: il Consiglio di Stato, nella sentenza n. 4813/2025, la riproduce per affermare che l'aspettativa di redditività costituisce un aspetto del complessivo status di socio e risente di plurimi fattori che non attengono esclusivamente al tipo e al valore dei beni.

Sul piano degli effetti, la separazione è confermata dalla constatazione che «la cessione totalitaria di quote produce effetti del tutto diversi da quelli della cessione aziendale», quanto a oggetto, responsabilità per i debiti, divieto di concorrenza e regimi contabili (Cass. civ., sez. V, n. 10199/2024).

2. Che cosa fanno davvero le clausole di garanzia

La Cassazione ne ha descritto la funzione con precisione. Le clausole che attribuiscono rilievo alle sopravvenienze passive della società garantiscono «una determinata situazione debitoria della società ovvero un determinato valore patrimoniale netto dell'azienda», con lo scopo di dettare una disciplina pattizia dei fatti che influiscono sul valore delle quote; e in caso di sopravvenienze «il corrispettivo può essere adeguato alla minore consistenza patrimoniale societaria», oppure l'acquirente può assicurarsi un indennizzo successivo al pagamento del prezzo (Cass. civ., sez. V, n. 7613/2024).

La stessa pronuncia distingue le clausole di indemnity da quelle di price adjustment in senso proprio, definendo queste ultime un «meccanismo negoziale strumentale alla determinazione del prezzo definitivo», operante ogni volta che il prezzo rappresenti l'espressione monetaria di un parametro patrimoniale o reddituale. Sono due strumenti con struttura e conseguenze diverse, e vanno scelti consapevolmente.

Va precisato, per correttezza, che si tratta di pronuncia della sezione tributaria resa in materia di imposta di registro: il principio civilistico vi è enunciato per adesione all'indirizzo consolidato.

3. Il punto decisivo: i termini dipendono dalla clausola

È l'affermazione della sentenza n. 28898/2024, ed è quella che cambia l'impostazione delle difese. Il giudice ha «il compito di accertare se, con quella clausola, le parti avessero voluto introdurre nel contratto una autonoma obbligazione di garanzia, assoggettata esclusivamente alla disciplina generale sulla prescrizione, o avessero voluto introdurre una ipotesi di garanzia pattizia da assoggettare alle previsioni della garanzia legale in materia di compravendita con riguardo alla decadenza e prescrizione». La Corte ha cassato la sentenza di merito proprio per l'erronea convinzione che la disciplina potesse essere solo quella degli artt. 1492 e seguenti c.c., e per la mancata applicazione dei canoni ermeneutici degli artt. 1362 e 1366 c.c.

Le due alternative producono esiti radicalmente diversi.

Se la clausola è garanzia pattizia modellata su quella legale, si applicano la decadenza di otto giorni dalla scoperta per la denuncia e la prescrizione di un anno dalla consegna (art. 1495 c.c.); gli stessi termini valgono per la mancanza di qualità ai sensi dell'art. 1497, comma 2. La denuncia non è dovuta se il venditore ha riconosciuto o occultato il vizio, e l'acquirente convenuto per l'esecuzione può opporre la garanzia in via di eccezione anche oltre l'anno, purché abbia denunciato nei termini.

Se la clausola è autonoma obbligazione di garanzia, non opera alcuna decadenza e si applica la sola disciplina generale della prescrizione.

Nella stessa direzione si colloca la pronuncia n. 3155/2025, che ha censurato l'interpretazione restrittiva di una clausola di garanzia priva di adeguata giustificazione, e ha ravvisato la violazione dell'art. 1368 c.c. nel ricorso al criterio sussidiario degli usi — la frequenza di clausole di analogo contenuto nella prassi — senza aver prima esplicitato in quali termini il senso letterale delle parole fosse ambiguo.

4. Il dolo, e il suo perimetro

Resta il rimedio dell'annullamento per dolo, per il caso in cui la situazione patrimoniale sia stata falsamente rappresentata in trattativa. Vale la definizione generale: il dolo è «sinonimo di inganno e causa di annullamento del contratto quando i raggiri adoperati abbiano a oggetto circostanze essenziali del negozio, nel senso di determinanti per la prestazione del consenso del raggirato»; non basta una qualunque influenza psicologica, occorrono artifici o raggiri, o anche semplici menzogne, che abbiano avuto efficienza causale sulla determinazione volitiva della controparte (Cass. civ., sez. II, 30 giugno 2026, n. 22391).

Va poi tenuto presente il collegamento con la disciplina dei termini: il riconoscimento o l'occultamento del vizio da parte del venditore azzera la decadenza ai sensi dell'art. 1495, comma 2. Il silenzio strategico in trattativa è dunque la via più rapida per perdere il beneficio dei termini brevi, e — se degenera in raggiro determinante — per esporsi all'annullamento.

5. Indicazioni operative

Per l'acquirente: comprare la quota non significa comprare il patrimonio, e in assenza di clausola la scoperta di debiti occulti non fonda alcuna garanzia legale. La clausola va scritta agganciando esplicitamente il valore della quota a un parametro patrimoniale determinato — patrimonio netto, posizione finanziaria netta, situazione debitoria a una data — perché è la formula che la giurisprudenza riconosce. E il termine per far valere la garanzia va scritto nel contratto: se il contratto tace, si rischia di vedersi opporre gli otto giorni e l'anno. Conviene inoltre ancorare il termine di denuncia alla scoperta e non alla consegna.

Per il venditore: la posizione naturale è forte, perché la garanzia legale copre la titolarità e la libertà della quota, non la bontà dell'azienda; ogni parola aggiunta gli sottrae protezione. Se accetta clausole di garanzia patrimoniale, ha interesse a negoziare tetto massimo, franchigia e termine di decadenza breve e perentorio — perché dopo la pronuncia del 2024 il termine è materia di interpretazione, e ciò che non è scritto verrà ricostruito dal giudice.

Una nota finale sulla prassi: i termini dell'art. 1495 c.c. sono derogabili in aumento («salvo il diverso termine stabilito dalle parti»), ed è nei termini di survival delle dichiarazioni e garanzie che si gioca davvero la partita, non nel codice.

Il presente contributo tratta la questione in termini generali. L'applicazione al caso concreto richiede l'esame degli atti e delle circostanze specifiche.

Lo Studio Legale Lanocita si occupa di diritto delle obbligazioni e dei contratti e riceve richieste di parere all'indirizzo indicato nella pagina contatti.

Nelle controversie civili operano termini di decadenza e di prescrizione particolarmente brevi: la loro decorrenza va verificata sul singolo caso.

Nella predisposizione di questo contributo sono stati impiegati strumenti di intelligenza artificiale per la ricerca e l'organizzazione delle fonti. Il testo è redatto, verificato e sottoscritto dall'Avv. Giuseppe Lanocita.

Aggiornato al 19 agosto 2026.

Art. 120 c.p.a. come sostituito dal d.lgs. 36/2023; Cons. Stato, Ad. plen., n. 12/2020

Impugnarla subito, e comunque entro trenta giorni. L'esclusione è atto immediatamente lesivo e va contestata da sola: attendere l'aggiudicazione è fatale, perché l'esclusione non impugnata diventa definitiva e l'impresa perde la legittimazione a gravare gli atti di una gara cui non partecipa più. È il principio affermato dall'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza 2 luglio 2020, n. 12, e da allora costantemente ribadito.

Il termine è quello dell'art. 120, comma 2, del codice del processo amministrativo, nel testo sostituito dall'art. 209, comma 1, lettera a), del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, in vigore dal 1° luglio 2023. Decorre dalla ricezione della comunicazione prevista dall'art. 90 del codice dei contratti pubblici — che per l'esclusione dev'essere motivata e va inviata entro cinque giorni dall'adozione — oppure dalla messa a disposizione degli atti ai sensi dell'art. 36, commi 1 e 2.

Il momento da cui contare

Il criterio è la piena conoscenza: il termine decadenziale decorre dal momento in cui l'interessato acquisisce, o è messo in grado di acquisire, conoscenza degli atti che lo ledono (TAR Campania, Salerno, n. 1921/2025).

Ne discende un corollario importante nella pratica: la sola pubblicazione in piattaforma, senza la comunicazione motivata dell'art. 90, non fa decorrere il termine. E se l'amministrazione rifiuta l'accesso o lo ritarda con condotte dilatorie, il termine decorre solo da quando l'interessato ha effettivamente conosciuto gli atti (TAR Lazio, Roma, n. 22130/2024).

La dilazione da accesso, e il suo prezzo

Quando la comunicazione non è motivata o gli atti non sono disponibili, l'impresa può chiedere l'accesso, e l'istanza produce una dilazione del termine. La materia è però divisa, e conviene saperlo prima di farci affidamento.

La giurisprudenza registra almeno tre orientamenti: quello che riconosce un termine complessivo di quarantacinque giorni, cioè trenta più quindici; quello che riconosce trenta giorni pieni decorrenti dall'evasione dell'istanza, purché tempestiva; quello che sottrae al termine i giorni impiegati per l'accesso. Il TAR Sicilia, Palermo, con la sentenza n. 2841/2023, ha osservato che sono compatibili con l'art. 24 della Costituzione solo le interpretazioni che lascino al ricorrente non meno di trenta giorni per agire.

Restano fermi due punti pratici. L'istanza di accesso va proposta entro quindici giorni dalla comunicazione dell'evento pregiudizievole, ed è quella la soglia di diligenza che consente di invocare la dilazione. E la dilazione non opera se l'eventuale diniego di accesso si consolida senza essere impugnato (TAR Lombardia, Milano, n. 442/2026).

Che cosa si può censurare

Il ricorso contro l'esclusione può investire il merito del provvedimento — l'insussistenza della causa di esclusione, l'errata applicazione della lex specialis — ma spesso il motivo più solido è procedimentale, e riguarda il soccorso istruttorio: la stazione appaltante avrebbe dovuto attivarlo e non lo ha fatto, oppure lo ha attivato male. Il soccorso è oggi un obbligo, non una facoltà, e copre l'intera documentazione amministrativa; il tema è trattato nel contributo dedicato pubblicato in questa stessa sezione tecnica.

Va invece maneggiata con prudenza la censura sulla lex specialis. Le clausole del bando si impugnano di regola insieme all'esclusione o all'aggiudicazione a terzi, e la partecipazione alla gara non implica acquiescenza alle clausole prive di immediata lesività (TAR Lombardia, Milano, nn. 1534 e 1538 del 2020). L'onere di immediata impugnazione del bando resta eccezionale e ricorre solo a fronte di clausole immediatamente escludenti: non si fonda su formule stereotipate, ma sulla verifica di una lesione concreta e attuale (TAR Lazio, Roma, n. 8657/2026, che richiama Cons. Stato, Adunanza plenaria, 29 gennaio 2003, n. 1).

Il termine di sei mesi

Esiste un'ipotesi residuale che è bene conoscere. Quando il bando non sia stato pubblicato, il termine è di trenta giorni dall'avviso di aggiudicazione; e se gli avvisi sono stati omessi o non sono conformi, il ricorso va comunque proposto non oltre sei mesi dal giorno successivo alla stipula del contratto comunicata (art. 120, comma 3, c.p.a.).

Va infine ricordato che contro gli atti delle procedure di affidamento è escluso il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, e che il ricorso deve indicare il codice identificativo di gara (art. 120, comma 1).

In sintesi, l'ordine delle mosse

Alla ricezione della comunicazione di esclusione, l'impresa ha interesse a fare tre cose in sequenza: verificare se la comunicazione è motivata e se gli atti sono stati messi a disposizione; se non lo sono, presentare istanza di accesso entro quindici giorni e conservarne prova; impugnare entro trenta giorni, senza attendere l'esito della gara.

E, se il diniego di accesso arriva, impugnare anche quello: è la condizione perché la dilazione regga.

Sullo stesso istituto, con taglio tecnico: Soccorso istruttorio: perimetro e limiti.

Il presente contributo tratta la questione in termini generali. L'applicazione al caso concreto richiede l'esame degli atti e delle circostanze specifiche.

Lo Studio Legale Lanocita si occupa di diritto dei contratti pubblici e riceve richieste di parere all'indirizzo indicato nella pagina contatti.

Nelle controversie in materia di appalti operano termini perentori e particolarmente brevi: la loro decorrenza va verificata sul singolo caso.

Nella predisposizione di questo contributo sono stati impiegati strumenti di intelligenza artificiale per la ricerca e l'organizzazione delle fonti. Il testo è redatto, verificato e sottoscritto dall'Avv. Giuseppe Lanocita.

Aggiornato al 19 agosto 2026.

Art. 101 d.lgs. 36/2023; Cons. Stato, Ad. plen., 9 giugno 2025, n. 6

L'art. 101 del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, ha fatto del soccorso istruttorio un obbligo e non più una facoltà, e ne ha articolato l'ambito in quattro figure distinte. La linea di confine è però rimasta dove stava: si sana la documentazione amministrativa, non l'offerta. La tesi che qui si sostiene è che l'intero contenzioso in materia si gioca su quella linea, e che le pronunce del biennio 2025-2026 l'hanno confermata proprio mentre allargavano ciò che le sta intorno.

1. Le quattro figure

La tassonomia è stata fissata dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 6875/2024, che distingue il soccorso integrativo o completivo (comma 1, lettera a), il soccorso sanante (comma 1, lettera b), il soccorso procedimentale o in senso stretto (comma 3) e il soccorso correttivo (comma 4), quest'ultimo di nuovo conio.

Il comma 1, lettera a), consente di integrare la documentazione trasmessa purché con documenti di data certa anteriore al termine di presentazione delle offerte, e nomina espressamente la garanzia provvisoria, il contratto di avvalimento e l'impegno a conferire mandato collettivo. La lettera b) consente di sanare ogni omissione, inesattezza o irregolarità della domanda di partecipazione, con l'unico limite dell'assoluta incertezza sull'identità del concorrente.

Il comma 3 disciplina i chiarimenti sul contenuto dei documenti già presentati. Il comma 4, infine, ammette la rettifica dell'errore materiale, ed è la figura che merita più attenzione perché opera sull'offerta: il Consiglio di Stato, nella pronuncia n. 4225/2026, osserva che a fronte della regola generale di immodificabilità il comma 4 introduce un intervento successivo alla presentazione, subordinato a plurimi presupposti, e richiama la sentenza della Corte di giustizia 29 marzo 2012 nella causa C-599/11.

Il termine assegnato dalla stazione appaltante non può essere inferiore a cinque né superiore a dieci giorni, e il suo decorso inutile comporta esclusione ai sensi del comma 2.

2. Il limite che non si sposta

Anche dilatando al massimo la portata dell'istituto, resta ferma la non soccorribilità — né integrativa né sanante — degli elementi che integrano, anche documentalmente, il contenuto dell'offerta: così il TAR Toscana nella sentenza n. 1204/2024. Nella stessa direzione il TAR Lazio, con la pronuncia n. 14254/2023, distingue le carenze relative ai requisiti di ordine generale, emendabili, da quelle inerenti ai requisiti di ordine speciale, in quanto atte a strutturare i termini dell'offerta.

Il TAR Lazio, con la sentenza n. 12220/2026, ha respinto anche la tesi di un «soccorso sostanzialista» invocato per coprire una carenza di requisito: l'art. 101 non consente di supplire al mancato possesso. È la conferma che il soccorso rimedia a un difetto di documentazione, non a un difetto di sostanza.

Vale la pena segnalare, sul versante applicativo, la distinzione operata dal TAR Abruzzo con la sentenza n. 263/2026: la mancata presentazione della garanzia provvisoria è sanabile solo con documento di data certa anteriore, mentre la garanzia irregolare o invalida ricade nel soccorso sanante, che l'anteriorità non richiede. È una differenza sottile con effetti opposti.

3. L'apertura dell'Adunanza plenaria sulle condizioni estrinseche

È la novità del 2025, e riguarda un contrasto durato anni sul pagamento tardivo del contributo ANAC.

La questione era stata rimessa dalla sezione III con l'ordinanza 7 gennaio 2025, n. 48, e l'Adunanza plenaria l'ha risolta con la sentenza 9 giugno 2025, n. 6, introducendo una distinzione destinata ad avere applicazioni più ampie: quella fra requisiti intrinseci di partecipazione e condizioni estrinseche alla procedura. Il contributo ANAC appartiene alle seconde, e il suo pagamento tardivo è perciò sanabile in sede di soccorso. Il principio è già applicato dai giudici di merito, fra cui il TAR Toscana con la sentenza n. 1889/2025.

L'interesse della decisione sta nella tecnica argomentativa più che nell'esito: la Plenaria non ha allargato il perimetro della sanatoria documentale, ha spostato fuori da quel perimetro un adempimento che vi era stato erroneamente attratto.

4. Il soccorso correttivo e la sua incerta portata

Il comma 4 è la figura più nuova e la meno assestata. Consente all'operatore di rettificare un errore materiale dell'offerta, purché la rettifica non equivalga a una nuova offerta né a una sua modifica sostanziale, e va attivata entro il giorno fissato per l'apertura delle offerte.

Il perimetro è in via di definizione. La dottrina che si è occupata dell'istituto ne esclude, almeno in linea di principio, l'applicazione retroattiva alle procedure indette prima del nuovo codice. E la giurisprudenza, per ora, ne fa un uso prudente: l'ampiezza dei presupposti richiesti dal comma 4 lascia intendere che la rettifica sia ammessa solo quando l'errore risulti riconoscibile dal contesto dell'offerta stessa.

5. Il correttivo del 2024

Va segnalato un dato che merita verifica diretta prima di essere affermato in un atto: l'art. 101 non risulta modificato dal d.lgs. 31 dicembre 2024, n. 209. L'intervento del correttivo si è concentrato sul contiguo art. 99, con l'introduzione del comma 3-bis sull'aggiudicazione previa autocertificazione in caso di malfunzionamento del fascicolo virtuale e delle piattaforme — disposizione che una parte dei commentatori legge come conferma dell'evoluzione sostanzialistica dell'istituto.

6. Indicazioni operative

Per l'operatore economico, la regola di condotta è una sola e non ammette eccezioni: rispondere entro il termine assegnato, sempre, anche parzialmente. Il decorso inutile esclude di per sé, a prescindere dal possesso sostanziale del requisito.

Se manca il contratto di avvalimento o la garanzia provvisoria, occorre procurarsi un documento con data certa anteriore alla scadenza delle offerte: la produzione tardiva è sanabile, l'assenza di anteriorità no. E il soccorso non va usato per riscrivere quote di esecuzione o voci dell'offerta: è il terreno su cui l'esclusione regge in giudizio.

Per la stazione appaltante, l'obbligatorietà dell'istituto significa che l'omesso soccorso è di per sé un vizio del provvedimento di esclusione. La verifica preliminare da compiere, davanti a una carenza documentale, è se essa attenga alla domanda di partecipazione — e allora il soccorso è dovuto — oppure all'offerta, e allora è precluso.

Sullo stesso istituto, con taglio divulgativo: Esclusione da una gara: che cosa si può fare.

Il presente contributo tratta la questione in termini generali. L'applicazione al caso concreto richiede l'esame degli atti e delle circostanze specifiche.

Lo Studio Legale Lanocita si occupa di diritto dei contratti pubblici e riceve richieste di parere all'indirizzo indicato nella pagina contatti.

Nelle controversie in materia di appalti operano termini perentori e particolarmente brevi: la loro decorrenza va verificata sul singolo caso.

Nella predisposizione di questo contributo sono stati impiegati strumenti di intelligenza artificiale per la ricerca e l'organizzazione delle fonti. Il testo è redatto, verificato e sottoscritto dall'Avv. Giuseppe Lanocita.

Aggiornato al 19 agosto 2026.

Artt. 35 e 36 d.lgs. 36/2023; Cons. Stato, sez. III, 25 luglio 2025, n. 6620

Nel nuovo codice dei contratti pubblici non si presenta più un'istanza: gli atti arrivano da soli. Contestualmente alla comunicazione digitale dell'aggiudicazione, tutti i candidati e gli offerenti non definitivamente esclusi ricevono in piattaforma l'offerta dell'aggiudicatario, i verbali di gara e gli atti presupposti; i primi cinque in graduatoria vedono reciprocamente anche le rispettive offerte (art. 36, commi 1 e 2, del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36).

Il che sposta la questione altrove: non su come ottenere gli atti, ma su che cosa l'amministrazione può legittimamente oscurare.

L'oscuramento non è automatico

L'art. 35, comma 4, lettera a), consente di sottrarre all'accesso le informazioni che costituiscono segreti tecnici o commerciali, ma non lo fa d'ufficio: presuppone una dichiarazione dell'offerente motivata e comprovata. E la stazione appaltante deve dare atto della propria decisione sull'oscuramento nella comunicazione di aggiudicazione (art. 36, comma 3).

Su questo la giurisprudenza si è fatta rigorosa. Sono generiche e insufficienti le dichiarazioni che indicano in blocco «i documenti inseriti in offerta tecnica» rinviando a una tabella: la norma esige una motivazione riferita a specifici segreti (Cons. Stato n. 2148/2026). Verso i destinatari qualificati dei commi 1 e 2 dell'art. 36, del resto, nulla può restare non conoscibile: dev'essere resa nota anche la ragione dell'oscuramento o della sua negazione (Cons. Stato n. 61/2026).

Per riempire di contenuto la nozione di segreto i giudici attingono all'art. 98 del codice della proprietà industriale, il d.lgs. 10 febbraio 2005, n. 30, come modificato dal d.lgs. 63/2018 in attuazione della direttiva 2016/943/UE: occorre che le informazioni siano segrete, abbiano valore economico in quanto segrete e siano sottoposte a misure ragionevoli di protezione (Cons. Stato n. 2150/2026; nello stesso senso TAR Lazio, Roma, nn. 11698 e 11992 del 2026).

Il criterio ha una conseguenza pratica netta: soluzioni meramente organizzative — turni, formazione del personale, orari, servizi di contact center — non sono segreto tecnico.

L'accesso difensivo

L'art. 35, comma 5, prevede che l'accesso sia consentito quando indispensabile alla difesa in giudizio. Il passaggio testuale dal previgente «sono esclusi» all'attuale «possono essere esclusi» ne ha rafforzato la portata, e la giurisprudenza vi si è allineata: la ratio legis è evitare i cosiddetti ricorsi al buio, e una lettura che comprima l'ostensione collide con il diritto di difesa costituzionalmente garantito (Cons. Stato n. 4327/2026).

I dieci giorni, e quando non si applicano

Qui sta il vero rischio per l'impresa, perché il termine è molto più breve di quello ordinario.

Le decisioni sull'oscuramento si impugnano ai sensi dell'art. 116 del codice del processo amministrativo entro dieci giorni dalla comunicazione digitale dell'aggiudicazione; le parti intimate si costituiscono entro dieci giorni; il rito è camerale a termini dimezzati e la sentenza semplificata va depositata entro cinque giorni (art. 36, commi 4 e 7). Fino al decorso dei dieci giorni vige il divieto di ostensione (comma 5).

Il rito è però eccezionale e derogatorio, e si applica solo alla fattispecie tipica: una decisione espressa sull'oscuramento, comunicata insieme all'aggiudicazione. Fuori da quell'ipotesi riespande il rito ordinario dell'art. 116, e la mera inerzia dell'amministrazione non vale statuizione implicita (Cons. Stato, sez. III, 25 luglio 2025, n. 6620). Analogamente, se gli omissis prescindono da segreti tecnici o commerciali — per esempio riguardano la verifica dei requisiti generali — il rito acceleratorio non si applica (TAR Lombardia, Milano, n. 3634/2024).

La verifica da compiere alla ricezione della comunicazione è dunque questa: contiene una decisione espressa sull'oscuramento? Se sì, i giorni sono dieci. Se manca del tutto, si è fuori dal rito accelerato e valgono i termini ordinari.

Che cosa resta differito

L'art. 35, comma 2, differisce l'accesso alle offerte, ai verbali di valutazione e a quelli della verifica di anomalia fino all'aggiudicazione. Il comma 3 richiama espressamente il rilievo penale della divulgazione anticipata ai sensi dell'art. 326 del codice penale.

Sono inoltre sottratti all'accesso i pareri legali acquisiti per la soluzione di liti potenziali o in atto, le relazioni riservate del direttore dei lavori, del direttore dell'esecuzione e dell'organo di collaudo, e le soluzioni tecniche delle piattaforme coperte da privativa (art. 35, comma 4).

Va segnalato che il correttivo, d.lgs. 31 dicembre 2024, n. 209, ha modificato l'art. 35, comma 4, lettera a), e vi ha introdotto il comma 5-bis in tema di consenso al trattamento dei dati attraverso il fascicolo virtuale dell'operatore economico.

Le due strategie, speculari

Chi vuole proteggere la propria offerta deve depositare una dichiarazione voce per voce, indicando per ciascun elemento oggetto, funzione e vantaggio competitivo che ne deriva. Le formule di stile fanno cadere l'oscuramento per intero, ed espongono anche alla sanzione che l'ANAC può irrogare per oscuramenti reiterati e infondati (art. 36, comma 6).

Chi vuole accedere deve muoversi entro dieci giorni se la decisione è stata comunicata, puntando sull'indispensabilità difensiva e sulla genericità della dichiarazione avversaria: è il vizio che la giurisprudenza censura con maggiore frequenza.

Il presente contributo tratta la questione in termini generali. L'applicazione al caso concreto richiede l'esame degli atti e delle circostanze specifiche.

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Art. 104 d.lgs. 36/2023; Cons. Stato, sez. IV, 7 ottobre 2021, n. 6711

L'art. 104 del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, ha definito l'avvalimento come contratto tipico, a forma scritta ad substantiam, con «indicazione specifica delle risorse» messe a disposizione e di norma oneroso. Da questa struttura discende la sanzione che domina il contenzioso in materia: la nullità per indeterminatezza dell'oggetto, ai sensi degli artt. 1325, 1346 e 1418 c.c.

La tesi che qui si sostiene è che l'onere di specificità non è un requisito uniforme ma un requisito a geometria variabile, la cui intensità dipende da che cosa venga prestato — e che il contenzioso più recente non riguarda più il quantum di dettaglio richiesto, ma la qualificazione dell'oggetto prestato, perché è dalla qualificazione che il quantum discende.

1. La bipartizione, e il suo fondamento

La distinzione fra avvalimento operativo e avvalimento di garanzia è antica ma resta il perno di ogni valutazione. Il primo mette a disposizione risorse tecniche, strumentali, umane, esperienza, certificazioni; il secondo presta capacità economico-finanziaria, il cui indice tipico è il fatturato.

L'onere di specificità trova «piena e incondizionata applicazione nel caso di avvalimento tecnico od operativo e non nel caso di avvalimento di garanzia», il quale amplia lo spettro della responsabilità con le risorse economiche dell'ausiliaria senza che sia necessario indicare uno specifico sostrato aziendale: così il TAR Abruzzo, L'Aquila, con la sentenza n. 432/2022, che estende la conclusione anche al fatturato specifico, salva la prova di caratteristiche prettamente tecnico-operative.

La distinzione è massimata dall'Ufficio del Massimario della giustizia amministrativa con riferimento a Cons. Stato, sez. IV, 7 ottobre 2021, n. 6711, e ricorre nella giurisprudenza successiva. Merita segnalazione un rilievo che si sta consolidando: l'art. 104 sembra riferirsi al solo avvalimento tecnico-operativo, non applicandosi a quello di garanzia (Cons. Stato n. 7281/2025; TAR Sicilia, Catania, n. 515/2026).

2. Determinatezza o determinabilità

Il secondo asse del giudizio è il grado di precisione richiesto, e qui la giurisprudenza è divisa in modo che conviene rappresentare con esattezza.

Un primo indirizzo salva il contratto quando l'oggetto, pur non puntualmente determinato, sia agevolmente determinabile dal tenore complessivo del documento, alla luce degli artt. 1346, 1363 e 1367 c.c.; e nega l'applicabilità della teorica della forma-contenuto, trattandosi di contratto fra professionisti (TAR Campania, Napoli, n. 51/2020). Nella stessa direzione, il Consiglio di Stato con la sentenza n. 10604/2022 distingue fra requisiti — il fatturato globale, la certificazione di qualità — e risorse: solo per queste ultime, in quanto beni ai sensi dell'art. 821 c.c., è richiesta la determinatezza; per il resto basta la determinabilità.

Un secondo indirizzo esige invece l'elenco puntuale in seno al contratto, e nega valore alle dichiarazioni unilaterali esterne che integrino a posteriori l'oggetto.

Un punto è comunque pacifico e va usato in difesa: chi eccepisce la nullità deve indicare quali elementi manchino, e l'elencazione puntuale di risorse professionali e strumentali rende l'oggetto determinato prima ancora che determinabile (TAR Campania, Salerno, n. 2174/2025).

3. Il fronte aperto: certificazioni di qualità e parità di genere

È qui che si concentra il contenzioso più recente, ed è la ragione per cui la qualificazione conta più del dettaglio.

Finché la certificazione veniva assimilata a un requisito di ordine generale, la sua prestazione ricadeva nell'area dell'avvalimento di garanzia e l'onere di specificità restava attenuato. La tendenza attuale è opposta: si tratta di verificare quale organizzazione aziendale stia dietro la certificazione, e dunque di attrarre l'operazione all'avvalimento operativo. In questa linea si colloca la pronuncia secondo cui è nullo il contratto di avvalimento della certificazione di parità di genere che si limiti a richiamare il certificato, poiché da esso non si evince quali risorse dell'ausiliaria siano oggetto del prestito (Cons. Stato, sez. VI, 18 giugno 2025, n. 5345).

L'indicazione operativa che se ne ricava è semplice da enunciare e faticosa da attuare: la certificazione non si presta, si presta l'organizzazione che l'ha resa possibile, e quella va descritta.

4. Il resto della disciplina, in breve

Per lavori di importo pari o superiore a 150.000 euro e per servizi e forniture, l'oggetto del contratto è costituito dalle dotazioni e risorse che avrebbero consentito all'ausiliaria di ottenere l'attestazione di qualificazione (comma 2). I titoli abilitativi e professionali non sono trasferibili, e le relative attività vanno eseguite direttamente dall'ausiliaria (comma 3). Il contratto va allegato in originale o copia autentica, con dichiarazione che precisi se l'avvalimento serve ad acquisire un requisito o a migliorare l'offerta — l'avvalimento premiale (comma 4, modificato dall'art. 34, comma 1, lettera a, del d.lgs. 209/2024).

In caso di dichiarazioni mendaci l'operatore ha un termine non superiore a dieci giorni per indicare altra ausiliaria, purché la sostituzione non modifichi sostanzialmente l'offerta (comma 5). Il responsabile unico del progetto verifica in corso d'opera l'effettivo impiego delle risorse (comma 9). L'avvalimento non è ammesso per l'iscrizione all'Albo nazionale gestori ambientali (comma 10). Il comma 12, sulle incompatibilità nell'avvalimento premiale, è stato modificato dall'art. 34, comma 1, lettera b), del correttivo.

Va infine ricordato il raccordo con l'art. 101: la mancata presentazione del contratto di avvalimento è sanabile in soccorso istruttorio, purché con documento di data certa anteriore al termine di presentazione delle offerte. La sua genericità, invece, non è sanabile.

5. Come si scrive un contratto che regge

Tre indicazioni, tutte ricavate dai vizi che vengono censurati più spesso.

L'elenco delle risorse va dentro il contratto, non in una dichiarazione unilaterale allegata: mezzi e attrezzature identificati, personale con le rispettive qualifiche, know how trasferito con modalità concrete — la dirigenza tecnica messa a disposizione, il programma di formazione, l'assistenza in cantiere.

Le clausole di stile che ripetono il testo di legge sono il vizio più frequentemente accolto: un contratto che si limiti a dichiarare che l'ausiliaria «mette a disposizione tutte le risorse necessarie» è, in questa materia, un contratto senza oggetto.

Va infine previsto un corrispettivo, oppure motivato l'interesse proprio dell'ausiliaria, dal momento che l'art. 104, comma 1, pone l'onerosità come regola e la gratuità come eccezione da giustificare.

Il presente contributo tratta la questione in termini generali. L'applicazione al caso concreto richiede l'esame degli atti e delle circostanze specifiche.

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Nelle controversie in materia di appalti operano termini perentori e particolarmente brevi: la loro decorrenza va verificata sul singolo caso.

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Artt. 41, comma 14, e 110 d.lgs. 36/2023; Cons. Stato n. 9419/2024

L'art. 41, comma 14, del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, scorpora i costi della manodopera e della sicurezza dall'importo assoggettato a ribasso, ma nel suo ultimo periodo fa salva la possibilità per l'operatore di dimostrare che il ribasso complessivo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale. Su quella clausola di salvezza si è consumato, fra il 2024 e il 2025, un intero orientamento.

La tesi che qui si sostiene è che la questione non sia più se il costo della manodopera sia ribassabile — lo è — ma a quale prezzo processuale: il ribasso non esclude, ma sposta integralmente sull'impresa l'onere di provare l'efficienza organizzativa, e lo fa dentro un sub-procedimento in cui il sindacato del giudice è pieno ma non sostitutivo.

1. La parabola dell'orientamento

L'assetto iniziale era di segno opposto. Dalla lettura combinata dello scorporo e dei limiti dell'art. 110, comma 4, una parte della giurisprudenza aveva ricavato la non ribassabilità assoluta del costo del lavoro, prospettando anche questioni di legittimità costituzionale in riferimento agli artt. 36 e 41 della Costituzione.

Il capovolgimento matura nel 2024. Il TAR Toscana, con le sentenze nn. 120 e 124 del 29 gennaio 2024, apre la strada; il TAR Sicilia, Catania, con la sentenza n. 3739/2024, osserva che se il legislatore avesse voluto costi fissi e invariabili non avrebbe imposto di indicarli in offerta né li avrebbe inclusi fra gli elementi dell'anomalia, e ammette il ribasso indiretto anche in ragione dell'applicazione di un contratto collettivo diverso, purché coerente con una più efficiente organizzazione. Il Consiglio di Stato consolida l'indirizzo con la sentenza n. 9419/2024, rilevando che i costi della manodopera sono assoggettabili a ribasso, come conferma l'ultimo periodo del comma 14; e con la pronuncia n. 9254/2024 aggiunge l'argomento sistematico per cui l'obbligo di indicare i costi ai sensi dell'art. 108, comma 9, sarebbe superfluo se essi non fossero ribassabili.

Il TAR Lazio, con la sentenza n. 8390/2025, chiude il fronte costituzionale, offrendo una lettura costituzionalmente orientata del comma 14 e dichiarando infondata la questione prospettata sotto l'art. 36 Cost.

2. La conseguenza: non esclusione, ma verifica

È il principio da tenere fermo. Dal combinato disposto degli artt. 41, comma 14, 108, comma 9, e 110, comma 1, discende che per chi ribassa i costi della manodopera la conseguenza non è l'esclusione, ma l'assoggettamento alla verifica di anomalia, in cui grava sull'operatore l'onere di dimostrare la più efficiente organizzazione aziendale, oltre al rispetto dei minimi salariali (TAR Puglia, Lecce, n. 434/2025).

Ne discende anche che la stima contenuta nel bando è una stima e non un valore cogente, e che le tabelle ministeriali del costo medio orario non sono mai state vincolanti in senso assoluto: se l'impresa espone un costo inferiore, deve dimostrare che i minori oneri derivano dall'organizzazione e non da una compressione retributiva.

3. I due limiti invalicabili

Il perimetro delle giustificazioni ammissibili non è illimitato. L'art. 110, comma 4, esclude espressamente le giustificazioni sui trattamenti salariali minimi inderogabili (lettera a) e sui costi di sicurezza (lettera b, modificata dall'art. 38, comma 1, del d.lgs. 209/2024).

Coerentemente, il comma 5, lettere c) e d), impone l'esclusione quando gli oneri aziendali di sicurezza risultino incongrui o quando il costo del personale sia inferiore ai minimi salariali retributivi delle tabelle di cui all'art. 41, comma 13 — norma, quest'ultima, modificata dal correttivo.

In sede di anomalia si possono dunque rimodulare le singole voci di costo, comprese spese generali e utile, ma non si può giustificare lo sforamento dei minimi né la compressione degli oneri di sicurezza: lì la norma chiude ogni spazio.

4. Il contraddittorio e i quindici giorni

La verifica di congruità non è un controllo unilaterale. L'art. 110, commi 1 e 2, impone alla stazione appaltante di richiedere spiegazioni scritte, assegnando un termine non superiore a quindici giorni. Nessuna esclusione per anomalia può essere disposta senza previa richiesta scritta di spiegazioni: il sub-procedimento è passaggio obbligato.

5. Il sindacato del giudice

È il capitolo su cui la giurisprudenza è più stabile, e conviene conoscerlo prima di impostare un ricorso.

Il Consiglio di Stato ripete, con formulazione pressoché identica dal 2023 al 2025, un decalogo secondo cui la valutazione di anomalia è sottratta al sindacato salvo manifesta illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza, irrazionalità o travisamento; è precluso al giudice svolgere autonomamente, o a mezzo di consulenza tecnica, una propria verifica di anomalia; il controllo è pieno ma non sostitutivo; e violare la norma tecnica significa violare la norma giuridica (Cons. Stato n. 6993/2024; conformi nn. 1522/2023 e 4250/2025).

L'indicazione difensiva è precisa: la censura non va impostata come richiesta di ricalcolo, perché il giudice non rifà la verifica. Va colpita la manifesta illogicità, il travisamento del fatto o l'errore nell'applicazione della regola tecnica.

6. Che cosa resta controverso

Due profili applicativi minori, ma ricorrenti: la base di calcolo del ribasso percentuale — se sull'importo complessivo o su quello già scorporato — e la legittimità dello scorporo quando non sia previsto dalla lex specialis.

7. Indicazioni operative

L'impresa che intenda ribassare il costo del lavoro deve arrivare al sub-procedimento con un dossier già pronto: monte ore, organico, indici di produttività, contratto collettivo applicato e sua equivalenza, soluzioni organizzative e tecnologiche che spieghino il minor costo. Il tempo per costruirlo è quello dell'offerta, non quello dei quindici giorni.

La stazione appaltante, dal canto suo, ha interesse a formulare la richiesta di spiegazioni in modo analitico, voce per voce: una richiesta generica indebolisce la successiva esclusione, e una motivazione che si limiti a contestare il totale è il tipo di provvedimento che il giudice annulla per difetto di istruttoria.

Il presente contributo tratta la questione in termini generali. L'applicazione al caso concreto richiede l'esame degli atti e delle circostanze specifiche.

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Nelle controversie in materia di appalti operano termini perentori e particolarmente brevi: la loro decorrenza va verificata sul singolo caso.

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Cons. Stato, sez. IV, 19 gennaio 2026, n. 397; CGUE 17 novembre 2022, C-304/21

Dipende dal ruolo, e la risposta è ormai netta ai due estremi. Per i ruoli prettamente operativi — allievo agente, vice ispettore — il limite anagrafico è legittimo e i ricorsi vengono respinti con costanza. Per i ruoli direttivi e tecnici — commissario, funzionario tecnico — il limite di trenta anni è caduto: il Consiglio di Stato lo ha dichiarato illegittimo con la sentenza 19 gennaio 2026, n. 397.

Il criterio che separa i due esiti non è la denominazione del ruolo, ma la funzione effettivamente esercitata. La direttiva 2000/78/CE del Consiglio, del 27 novembre 2000, vieta le discriminazioni fondate sull'età e ammette il requisito anagrafico solo quando le funzioni richiedano capacità fisiche particolari, che siano cioè «requisito essenziale e determinante» ai sensi dell'art. 4, paragrafo 1, oppure quando ricorra una finalità legittima perseguita con mezzi proporzionati ai sensi dell'art. 6, paragrafo 1.

Il percorso che ha portato all'annullamento

Il caso dei commissari è esemplare del modo in cui una questione di questo tipo si risolve. Il Consiglio di Stato, con l'ordinanza 23 aprile 2021, n. 3272, ha rimesso la questione alla Corte di giustizia dell'Unione europea. La Corte, con la sentenza 17 novembre 2022, resa nella causa C-304/21, ha stabilito che gli artt. 2, paragrafo 2, 4, paragrafo 1, e 6, paragrafo 1, della direttiva 2000/78, letti alla luce dell'art. 21 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, «ostano a una normativa nazionale che prevede la fissazione di un limite massimo di età a 30 anni per la partecipazione a un concorso diretto ad assumere commissari di polizia, allorché le funzioni effettivamente esercitate non richiedono capacità fisiche particolari o, qualora siffatte capacità siano richieste, se risulta che una tale normativa, pur perseguendo una finalità legittima, impone un requisito sproporzionato».

Tornata la causa al giudice nazionale, il Consiglio di Stato ha chiuso la partita con la sentenza n. 397/2026.

Sul versante interno, la Corte costituzionale era giunta a conclusione analoga con la sentenza n. 262 del 2022, che ha ritenuto irragionevole il limite di trenta anni per il concorso a commissario tecnico psicologo, valorizzando il carattere tecnico-scientifico delle funzioni, il possesso della laurea magistrale e dell'abilitazione professionale e l'assenza di prove di efficienza fisica.

Perché per gli agenti la strada resta sbarrata

La conclusione non si estende ai ruoli operativi, e va detto senza indulgenza perché riguarda il maggior numero di candidati.

Il Consiglio di Stato, nella pronuncia n. 7869/2025, ha ritenuto legittimo il limite di ventisei anni per l'allievo agente, valorizzando il carattere prettamente operativo delle mansioni e la richiesta del solo diploma; e ha ricordato che la fissazione di limiti di età nei reclutamenti militari e di polizia «è stata ritenuta non irragionevole, né contraria ai principi costituzionali di uguaglianza». Nella stessa direzione, la sentenza 30 gennaio 2023, n. 1030, ha ritenuto legittimo il limite di ventotto anni per il concorso a vice ispettore, osservando che la scelta di un determinato limite consegue a valutazioni plurime sui diversi livelli di carriera e che pretendere di sovrapporre in termini meccanicistici figure appartenenti a ordinamenti diversi «impinge indebitamente nella discrezionalità del legislatore».

Le pronunce che hanno negato l'estensione della sentenza C-304/21 ai ruoli operativi sono numerose e conformi, fra le quali Cons. Stato nn. 8649 e 8652 del 2024 per i Carabinieri.

La graduazione dei limiti

Nella Polizia di Stato i limiti crescono con il ruolo: ventisei anni per agenti e assistenti (art. 6, comma 1, lett. b, del d.P.R. 24 aprile 1982, n. 335, come modificato dal d.lgs. 29 maggio 2017, n. 95); ventotto anni per i vice ispettori (art. 27-bis del medesimo d.P.R.); trenta anni per i commissari (art. 31 del d.lgs. 5 ottobre 2000, n. 334). L'individuazione di dettaglio è rimessa al d.m. Interno 13 luglio 2018, n. 103.

Il TAR Lazio, nella pronuncia n. 11227/2022, ha qualificato la graduazione come corretto esercizio della discrezionalità legislativa in relazione alle caratteristiche del servizio. È l'argomento che regge i limiti più bassi e, insieme, quello che li fa cadere quando la funzione si allontana dall'operatività.

Un dettaglio che decide molte esclusioni

Il requisito anagrafico dev'essere posseduto alla data di scadenza del termine per la presentazione della domanda, non alla data del bando né a quella dell'assunzione: lo stabilisce l'art. 5 del d.m. 103/2018. È il punto su cui si perdono le posizioni per questione di giorni.

Va inoltre ricordato che il limite si eleva di un periodo pari all'effettivo servizio militare prestato, e comunque non oltre tre anni, ai sensi dell'art. 2049 del d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66.

Come si imposta la contestazione

Chi ritiene illegittima la clausola sull'età deve muoversi contro il bando, e non attendere il provvedimento di esclusione: la clausola che impedisce la partecipazione è immediatamente lesiva, e il termine è di sessanta giorni dalla pubblicazione.

Nel merito, la censura ha probabilità concrete solo se il ruolo non è prettamente operativo, e va costruita funzione per funzione, dimostrando che le mansioni effettive non richiedono capacità fisiche particolari o che il concorso non prevede prove di efficienza fisica e richiede titoli di studio elevati e formazione specialistica. È esattamente il percorso che ha condotto all'annullamento per i commissari e per gli psicologi.

Le vie tecnicamente percorribili sono tre e possono essere prospettate in alternativa: la questione di legittimità costituzionale in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost.; la disapplicazione della norma interna per contrasto con la direttiva 2000/78; il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia ai sensi dell'art. 267 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea.

Il presente contributo tratta la questione in termini generali. L'applicazione al caso concreto richiede l'esame degli atti e delle circostanze specifiche.

Lo Studio Legale Lanocita si occupa di pubblico impiego e concorsi e riceve richieste di parere all'indirizzo indicato nella pagina contatti.

Nelle controversie amministrative operano termini perentori e di breve durata: la loro decorrenza va verificata sul singolo caso.

Nella predisposizione di questo contributo sono stati impiegati strumenti di intelligenza artificiale per la ricerca e l'organizzazione delle fonti. Il testo è redatto, verificato e sottoscritto dall'Avv. Giuseppe Lanocita.

Aggiornato al 19 agosto 2026.

Art. 4 d.l. 14 marzo 2025, n. 25; TAR Lazio, Roma, n. 12993/2026

Non più. Fino al 2025 lo scorrimento era la regola e il nuovo concorso l'eccezione, gravata da una motivazione rafforzata sul sacrificio imposto agli idonei. Oggi il rapporto è rovesciato: il concorso è lo strumento ordinario e prioritario di reclutamento, e l'amministrazione che decide di bandirne uno nuovo invece di scorrere non deve una motivazione stringente.

Il ribaltamento è opera del legislatore. L'art. 4, comma 1, del decreto-legge 14 marzo 2025, n. 25, convertito con modificazioni dalla legge 9 maggio 2025, n. 69, è norma di interpretazione autentica dell'art. 4, comma 3, lettera a), del d.l. 31 agosto 2013, n. 101, e stabilisce che quest'ultimo «si interpreta nel senso che il concorso è lo strumento ordinario e prioritario per il reclutamento di personale». La disposizione si applica «anche ai concorsi in corso di svolgimento o per i quali non si siano concluse le procedure assunzionali» alla data di entrata in vigore del decreto: è dunque retroattiva.

Che cosa c'era prima

Conviene ricostruirlo, perché molti idonei ragionano ancora sul quadro precedente.

L'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza 28 luglio 2011, n. 14, aveva stabilito che, fermo il potere discrezionale sul se coprire la vacanza, una volta decisa l'assunzione l'amministrazione doveva esplicitare le ragioni per cui non si avvaleva della graduatoria vigente. Su quella base la giurisprudenza aveva costruito il binomio scorrimento-regola e nuovo concorso-eccezione, richiedendo per quest'ultimo «un'apposita e approfondita motivazione, che dia conto del sacrificio imposto ai concorrenti idonei e delle preminenti esigenze di interesse pubblico». L'art. 4, comma 3, del d.l. 101/2013 aveva poi positivizzato l'indirizzo, subordinando l'autorizzazione a nuove procedure alla verifica dell'avvenuta immissione in servizio degli idonei.

Una precisazione contenuta nella stessa Adunanza plenaria resta però attuale e viene spesso trascurata: l'obbligo di scorrimento e la relativa motivazione non operano quando il concorso e la sua cadenza siano previsti da una norma di legge. È il caso, per esempio, del concorso per allievi agenti, a cadenza ordinaria annuale ai sensi dell'art. 2199 del d.lgs. 66/2010 (TAR Lazio, Roma, n. 3957/2015).

Il nuovo assetto nella giurisprudenza

I giudici amministrativi si sono già uniformati. Il TAR Lazio, con la sentenza n. 12993/2026, ha affermato che «non sussiste né una preferenza normativa per lo scorrimento delle graduatorie, né un obbligo di motivazione stringente sulla scelta di non procedere allo scorrimento, essendo la determinazione di avvalersi di nuove procedure concorsuali pienamente coerente con il quadro normativo vigente».

Sul versante civilistico, del resto, nulla è cambiato, perché la Cassazione era già ferma nel negare un diritto soggettivo: «pur in presenza di una graduatoria di idonei ancora suscettibile di scorrimento, non vi è alcun diritto a che esso abbia corso, se non in presenza di norme che lo impongano» (Cass. civ., sez. lav., n. 20607/2025). Lo scorrimento non costituisce un diritto soggettivo, ma postula l'esercizio prioritario di discrezionalità.

Il Consiglio di Stato, nella pronuncia n. 2399/2024, ha precisato la posizione dell'idoneo: è titolare di una situazione giuridica differenziata di interesse legittimo, che rende ammissibile l'azione, ma la pretesa allo scorrimento resta mera aspettativa, senza obbligo di provvedere in capo all'amministrazione.

Quanto dura una graduatoria, e chi è «idoneo»

Sono i due dati che delimitano ogni pretesa.

Le graduatorie dei concorsi per il reclutamento nelle pubbliche amministrazioni restano vigenti per due anni dalla data di approvazione, salvi i termini inferiori previsti da leggi regionali e quelli dell'art. 91 del testo unico degli enti locali (art. 35, comma 5-ter, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165). Lo scorrimento va disposto entro quel termine e nei limiti delle facoltà assunzionali già autorizzate.

Sono considerati idonei i candidati collocati dopo l'ultimo vincitore in numero non superiore al venti per cento dei posti messi a concorso, con esclusione delle procedure per il personale sanitario e socio-sanitario, educativo e scolastico e per i ricercatori (art. 35, comma 5-ter, quarto periodo).

Va infine ricordato un limite di ordine generale: lo scorrimento è ammesso solo per posti istituiti o trasformati prima dell'approvazione della graduatoria. Il principio è enunciato dall'art. 91, comma 4, del d.lgs. 267/2000 per gli enti locali, ma il Consiglio di Stato, con la sentenza 1° agosto 2014, n. 4119, gli ha riconosciuto carattere generale.

Che cosa resta da far valere

Il quadro si è fatto sfavorevole, ma non è chiuso. Restano spendibili tre argomenti.

Il primo è la sovrapponibilità sostanziale fra il vecchio e il nuovo concorso: i giudici respingono il ricorso quando i due bandi presentano profili di diversità significativi, il che significa che l'accoglimento è possibile quando quei profili mancano.

Il secondo è il rispetto dell'art. 91, comma 4, del testo unico e del principio della sentenza n. 4119/2014 sui posti istituiti dopo l'approvazione della graduatoria.

Il terzo, il più banale e il più decisivo, è il monitoraggio della scadenza biennale: la pretesa si estingue con essa, e nessuna argomentazione la fa rivivere.

Il presupposto di tutti e tre è però un altro: dopo il d.l. 25/2025 non basta più eccepire il difetto di motivazione sulla scelta di bandire. Occorre agganciare la pretesa a una fonte specifica dell'obbligo — una legge di settore, il bando, un'autorizzazione allo scorrimento già intervenuta.

Davanti a quale giudice

Davanti al giudice amministrativo. Indicendo un nuovo concorso invece di scorrere la graduatoria, l'amministrazione esercita un potere autoritativo, rispetto al quale l'idoneo vanta un interesse legittimo: la giurisdizione è dunque del TAR (Cons. Stato, sez. V, 9 marzo 2015, n. 1186). Il termine è di sessanta giorni dalla pubblicazione dell'atto di indizione del nuovo concorso o della determinazione di non scorrere.

Il presente contributo tratta la questione in termini generali. L'applicazione al caso concreto richiede l'esame degli atti e delle circostanze specifiche.

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Nelle controversie amministrative operano termini perentori e di breve durata: la loro decorrenza va verificata sul singolo caso.

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Aggiornato al 19 agosto 2026.

Cass. civ., sez. lav., n. 6232/2026

Il rimedio è l'azione davanti al giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro, e non l'impugnazione al TAR. La conseguenza pratica è considerevole: non opera alcun termine di decadenza, perché la domanda è di accertamento del diritto al corretto punteggio e non di annullamento di un provvedimento.

La Corte di cassazione lo ha ribadito con la pronuncia n. 6232/2026: la formazione e l'aggiornamento delle graduatorie provinciali per le supplenze e delle graduatorie a esaurimento «non si configurano come procedure concorsuali, non implicando alcuna valutazione discrezionale», e gli atti relativi rientrano fra le determinazioni assunte con la capacità e i poteri del datore di lavoro privato ai sensi dell'art. 5, comma 2, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, «di fronte ai quali sussistono soltanto diritti soggettivi».

Perché la differenza conta

L'art. 63, comma 1, del d.lgs. 165/2001 devolve al giudice ordinario tutte le controversie sui rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, incluse quelle sull'assunzione, «ancorché vengano in questione atti amministrativi presupposti»; e aggiunge che, quando questi ultimi siano rilevanti ai fini della decisione, il giudice li disapplica se illegittimi. Il comma 2 precisa che le sentenze che riconoscono il diritto all'assunzione hanno effetto costitutivo.

Ne discendono tre vantaggi per il docente o per il personale ATA. Non c'è decadenza: si applicano i termini di prescrizione. Non occorre impugnare l'atto: basta chiederne la disapplicazione. E la sentenza non si limita ad annullare, ma accerta e costituisce il diritto.

La stessa pronuncia n. 6232/2026 aggiunge un rilievo che vale la pena riportare: l'amministrazione è tenuta a rettificare la graduatoria già in sede amministrativa, invece di resistere in giudizio.

Che cosa resta al giudice amministrativo

Non tutto passa al giudice del lavoro, e la distinzione va tenuta ferma per non sbagliare strada.

Restano al TAR, ai sensi dell'art. 63, comma 4, del d.lgs. 165/2001, le controversie in materia di procedure concorsuali in senso stretto, cioè — come precisano il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana nelle sentenze nn. 953, 954 e 958 del 2024 — la fase che va «dalla pubblicazione del bando alla valutazione dei candidati, sino all'approvazione della graduatoria finale». Con l'approvazione della graduatoria si esaurisce l'ambito riservato al procedimento amministrativo, e gli atti successivi tornano al giudice ordinario.

Restano inoltre al TAR le controversie sugli atti regolamentari che definiscono le modalità generali di accesso alle graduatorie, «costituendo detti atti regolamentari dei veri e propri atti di macro-organizzazione» (Cons. Stato, sez. VI, 29 gennaio 2016, n. 365). In concreto: il decreto o l'ordinanza ministeriale che disciplina in via generale la valutazione dei titoli si impugna al TAR, entro sessanta giorni; l'errore commesso nel mio caso si fa accertare dal giudice del lavoro.

I controlli, la rettifica e l'autotutela

Le graduatorie provinciali sono soggette ai controlli dei dirigenti scolastici sui titoli dichiarati, ai sensi dell'art. 7, commi 7, 8 e 9, dell'ordinanza ministeriale 10 luglio 2020, n. 60, che prevedono la comunicazione all'ufficio competente ai fini dell'esclusione o della rideterminazione dei punteggi e delle posizioni. Il TAR Lazio, con la sentenza n. 14358/2025, ha ritenuto legittima la rideterminazione disposta all'esito di quei controlli quando sia accertata la non corrispondenza dei titoli dichiarati.

L'amministrazione può anche intervenire in autotutela per correggere un errore materiale nell'attribuzione dei punti (TAR Umbria, Perugia, n. 291/2015) o un errore di sistema che abbia inciso su un intero turno di immissioni in ruolo, con riapprovazione della graduatoria e revoca delle nomine già disposte (TAR Campania, Napoli, n. 3252/2026).

Attenzione però a un punto che genera molti errori: l'istanza di autotutela non riapre i termini. «Alla mancata impugnazione dei titoli nel termine decadenziale di legge non si può ovviare con una richiesta di annullamento in autotutela, dal momento che su tale istanza l'amministrazione non ha alcun obbligo di provvedere» (Cons. Stato, sez. VI, 11 novembre 2024, n. 8967). L'istanza è utile per far emergere l'errore e come strumento deflattivo, non è un rimedio.

Un profilo poco sfruttato: l'incompetenza dell'USR

Merita segnalazione un argomento recente e spendibile. Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 4943/2026, ha affermato che l'ufficio scolastico regionale non può sostituirsi alla commissione nella valutazione dei titoli: ai sensi del d.m. 205/2023 e del decreto direttoriale n. 2575/2023 la sua competenza è circoscritta alla sola approvazione delle graduatorie, «senza attribuirgli alcun potere di rivalutazione o integrazione dei punteggi dei titoli». L'intervento non giustificato integra violazione di legge ed esorbitanza dalla competenza.

Quando invece si va al TAR: da quando decorrono i sessanta giorni

Se la controversia è attratta al giudice amministrativo, il termine di impugnazione decorre dalla pubblicazione del provvedimento di approvazione della graduatoria, perché prima di quel momento manca un interesse concreto e attuale (Cons. Stato n. 4520/2026).

Esiste inoltre uno spiraglio per chi si è mosso in ritardo a causa dell'incertezza generata dall'amministrazione stessa: il Consiglio di Stato, nelle sentenze nn. 374, 375 e 381 del 2026, ha ritenuto applicabile l'errore scusabile dell'art. 37 del codice del processo amministrativo quando la preannunciata apertura di un procedimento di riesame renda incerto quale provvedimento impugnare.

Due avvertenze finali

La prima riguarda l'efficacia delle sentenze altrui: il giudicato amministrativo sui decreti di aggiornamento delle graduatorie ha «di regola effetti limitati alle parti del giudizio e non produce effetti a favore dei cointeressati che non abbiano tempestivamente impugnato» (Cass. civ., sez. lav., n. 23720/2025). Attendere l'esito del ricorso di un collega non serve.

La seconda riguarda l'inserimento con riserva: l'ammissione disposta in forza di un provvedimento giurisdizionale non sana la posizione di chi fosse ab origine privo del titolo necessario (Cass. civ., sez. lav., n. 32831/2025).

Il presente contributo tratta la questione in termini generali. L'applicazione al caso concreto richiede l'esame degli atti e delle circostanze specifiche.

Lo Studio Legale Lanocita si occupa di pubblico impiego e concorsi e riceve richieste di parere all'indirizzo indicato nella pagina contatti.

Nelle controversie di lavoro e amministrative operano termini perentori e di breve durata: la loro decorrenza va verificata sul singolo caso.

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Aggiornato al 19 agosto 2026.

Art. 55-bis d.lgs. 165/2001; Cass. civ., sez. lav., nn. 1157 e 17283 del 2026

Il regime dei termini disciplinari nel pubblico impiego contrattualizzato è stato riscritto dal d.lgs. 25 maggio 2017, n. 75, e l'assetto che ne è uscito rovescia quello costruito sul d.lgs. 150/2009. La tesi che qui si sostiene è che di quel vecchio impianto sopravvivono due sole rovine, e che tutto il contenzioso procedimentale si concentra oggi su di esse: il termine per la contestazione dell'addebito e quello per la conclusione del procedimento. Per ogni altra violazione l'incolpato deve dimostrare che la difesa ne è uscita irrimediabilmente compromessa — prova che la giurisprudenza esige in concreto e concede raramente.

1. La norma di chiusura: l'art. 55-bis, comma 9-ter

Il comma 9-ter dispone che la violazione dei termini e delle disposizioni sul procedimento disciplinare previste dagli artt. da 55 a 55-quater «non determina la decadenza dall'azione disciplinare né l'invalidità degli atti e della sanzione irrogata, purché non risulti irrimediabilmente compromesso il diritto di difesa del dipendente, e le modalità di esercizio dell'azione disciplinare risultino comunque compatibili con il principio di tempestività». Fa poi salvo quanto previsto dall'art. 55-quater, commi 3-bis e 3-ter, e aggiunge la clausola decisiva: «sono da considerarsi perentori il termine per la contestazione dell'addebito e il termine per la conclusione del procedimento».

La Cassazione ne ha tratto la conseguenza più ampia. Nelle pronunce nn. 1157/2026 e 17283/2026 la Sezione Lavoro afferma che la disposizione «è chiara nell'escludere la nullità in ogni caso di violazione delle disposizioni sul procedimento disciplinare», con un tenore letterale che «rende evidente l'intento del legislatore di superare gli effetti che, nell'impianto delineato dal d.lgs. n. 150/2009, derivavano dal mancato rispetto delle regole inderogabili imposte», limitandoli alla sola ipotesi di effettiva compromissione della difesa. E ciò nonostante il carattere imperativo che l'art. 55, comma 1, continua ad attribuire a quelle regole.

Nella stessa direzione, la pronuncia n. 12842/2023 esclude che si possa invocare la natura perentoria del termine di riapertura del procedimento dopo la sentenza penale.

2. I due termini perentori, e come si contano

La contestazione. L'art. 55-bis, comma 4, impone al responsabile della struttura di segnalare all'ufficio per i procedimenti disciplinari «immediatamente, e comunque entro dieci giorni» i fatti di rilevanza disciplinare; e impone all'UPD di provvedere alla contestazione scritta «con immediatezza e comunque non oltre trenta giorni» dal ricevimento della segnalazione, ovvero dal momento in cui abbia altrimenti avuto piena conoscenza dei fatti. Solo il secondo è perentorio; il primo è ordinatorio.

Il punto controverso è il dies a quo, e la giurisprudenza lo ha spostato decisamente in avanti. Secondo Cass. civ., sez. lav., 27 maggio 2026, n. 16508, «assume rilievo esclusivamente il momento in cui l'ufficio competente abbia acquisito una notizia di infrazione di contenuto tale da consentire allo stesso di dare, in modo corretto, l'avvio al procedimento»; la contestazione è tardiva solo se la pubblica amministrazione rimanga ingiustificatamente inerte pur avendo gli elementi necessari, e il termine non decorre a fronte di una notizia che, per la sua genericità, non consenta la formulazione dell'incolpazione e richieda accertamenti preliminari. Il riferimento alla «piena conoscenza dei fatti» introdotto dal d.lgs. 75/2017 conferma questa lettura.

Il principio non è isolato: era già in Cass. n. 26938/2024, che richiama Cass. n. 14896/2024 e lo collega al principio del giusto procedimento come inteso dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 310/2010.

La conclusione. L'UPD conclude il procedimento, con archiviazione o irrogazione della sanzione, entro centoventi giorni dalla contestazione. Anche questo termine è perentorio.

Va tenuto conto di due meccanismi che incidono sul computo. Il differimento dell'audizione, richiesto dal dipendente per grave e oggettivo impedimento, è concesso una sola volta e comporta la proroga corrispondente del termine finale. La procedura conciliativa dell'art. 55, comma 3, da instaurarsi e concludersi entro trenta giorni dalla contestazione, sospende i termini del procedimento.

3. Le altre garanzie, e la prova della lesione

Restano nella norma, ma con sanzione attenuata, altre garanzie di rilievo: il preavviso di almeno venti giorni per l'audizione in contraddittorio, l'assistenza di un procuratore o di un rappresentante sindacale, il diritto di accesso agli atti istruttori.

La loro violazione non invalida di per sé la sanzione. Occorre dimostrare la compromissione irrimediabile della difesa, e occorre farlo in concreto: la Sezione Lavoro, nella pronuncia n. 4077/2025, ha posto a carico del dipendente l'onere di esplicitare in che cosa sia consistita la lesione, non essendo sufficiente dedurre genericamente la tardività della segnalazione all'UPD.

Due vizi conservano invece autonoma efficacia caducante.

Il primo è l'incompetenza dell'ufficio. L'art. 55-bis rinnova la necessaria distinzione fra il responsabile della struttura e il soggetto competente all'esercizio del potere disciplinare; le due funzioni possono unirsi solo alla duplice condizione che l'infrazione sia fra quelle punibili con sanzioni di minore gravità e che il responsabile della struttura rivesta qualifica dirigenziale (Cass. civ., sez. lav., n. 7482/2025). Non integra invece vizio la modalità di sostituzione dei componenti dell'UPD, ove non sia dimostrata la violazione della terzietà o del diritto di difesa: la terzietà «postula solo la distinzione, sul piano organizzativo, fra detto ufficio e la struttura nella quale opera il dipendente» (Cass. civ., sez. lav., 30 luglio 2026, n. 24241).

Il secondo è la nullità testuale del comma 9-bis, che colpisce le disposizioni regolamentari, contrattuali o interne che prevedano requisiti formali o procedurali ulteriori o che comunque aggravino il procedimento.

4. Il regime speciale, e perché non va confuso

L'art. 55-quater, commi 3-bis e 3-ter, detta per la falsa attestazione della presenza in servizio un procedimento accelerato: sospensione cautelare immediata, contestazione contestuale, preavviso di almeno quindici giorni, differimento non superiore a cinque giorni e una sola volta, conclusione entro trenta giorni dalla ricezione della contestazione. La clausola di salvezza del comma 9-ter esclude questi termini dalla perentorietà.

Va poi tenuto presente che l'art. 55-bis non si applica affatto ai dipendenti degli enti pubblici economici, esclusi dall'ambito del d.lgs. 165/2001 ai sensi del suo art. 1, comma 2. È verifica preliminare da compiere sempre.

5. Una divergenza di sistema con il giudice amministrativo

Merita di essere segnalata, perché produce esiti opposti su fattispecie simili. Nel pubblico impiego non contrattualizzato — personale di polizia, magistratura, università — permangono regimi speciali, e il giudice amministrativo continua ad annullare il provvedimento tardivo senza richiedere la prova della lesione della difesa: «la violazione dei termini previsti per l'esercizio del potere sanzionatorio determina l'illegittimità ed il conseguente annullamento del provvedimento, senza che il giudice debba accertare anche l'effettiva lesione del diritto di difesa», e l'art. 21-octies, comma 2, della legge 241/1990 non si applica ai termini per l'esercizio del potere (Cons. Stato n. 4151/2025).

Non è un contrasto interno: è la conseguenza di due discipline diverse. Ma impone, davanti a un caso concreto, di stabilire prima di ogni altra cosa in quale dei due mondi ci si trovi.

Sempre nel comparto non contrattualizzato, il Consiglio di Stato ha precisato che, dopo l'annullamento giurisdizionale della sanzione, il nuovo procedimento va iniziato «a partire dal primo degli atti annullati entro trenta giorni» dalla comunicazione della decisione, ai sensi dell'art. 119 del d.P.R. 3/1957, disposizione espressiva di un principio di carattere generale (Cons. Stato n. 7472/2025).

6. Indicazioni operative

Per il dipendente la difesa procedimentale si è ristretta a due varchi. Il primo è il superamento dei due termini perentori, che vanno cronometrati con precisione individuando il momento in cui l'UPD ha ricevuto una notizia già circostanziata: la giurisprudenza è severa nel far slittare in avanti il dies a quo, e il calcolo va documentato. Il secondo è la compromissione della difesa, che va allegata e provata spiegando quali argomenti non si sono potuti svolgere.

Per l'amministrazione, la regola di prudenza è documentare il momento dell'acquisizione della notizia circostanziata e verificare la competenza dell'organo procedente: sono i due punti su cui la sanzione cade ancora per intero.

Il presente contributo tratta la questione in termini generali. L'applicazione al caso concreto richiede l'esame degli atti e delle circostanze specifiche.

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Nelle controversie di lavoro e amministrative operano termini perentori e di breve durata: la loro decorrenza va verificata sul singolo caso.

Nella predisposizione di questo contributo sono stati impiegati strumenti di intelligenza artificiale per la ricerca e l'organizzazione delle fonti. Il testo è redatto, verificato e sottoscritto dall'Avv. Giuseppe Lanocita.

Aggiornato al 19 agosto 2026.